美国Fiero v. FINRA案引发的思考

2011年10月5日，美国联邦上诉法院第二巡回法庭对Fiero v. FINRA案作出了一份被媒体称为“令人惊讶”或“戏剧性”的判决。法院支持了上诉人Fiero公司的诉讼请求，判决美国金融业监管局（FINRA）败诉，判决中明确指出：FINRA无权通过诉讼来收取违规罚款。该案虽然发生于证券市场，但由于期货市场自律监管体系与证券市场的高度相似性，期货市场自律组织难免受到影响。本文以期货市场为视角，以Fiero v. FINRA案为线索，对期货市场自律组织能否通过司法程序收取罚款的问题进行了剖析。

案件起因

Fiero公司与FINRA的纠纷可追溯至1998年。1998年，FINRA对Fiero公司与其总裁Fiero先生作出纪律处分决定，认为Fiero公司和Fiero先生“裸卖空”行为违反了《证券交易法》第10（b）条和FINRA行为准则。FINRA前身美国证券商协会（NASD）听证委员会于是取消了Fiero公司的会员资格，并禁止Fiero先生从事证券行业，同时，NASD对Fiero公司处以100万美元的罚款。该纪律处分决定后由NASD申诉委员会维持。

纽约州法院的审理

当Fiero公司拒绝支付NASD对其处以的罚款时，NASD试图通过纽约州法院收取罚款，这也是NASD第一次试图通过司法途径执行其罚款权。2005年，纽约州最高法院判决Fiero公司应支付NASD罚款1329724.54美元。Fiero公司对此提起上诉。2008年2月7日，纽约上诉法院推翻了上述判决，认为纽约州法院对此案没有对事管辖权。纽约上诉法院认为FINRA的诉讼构成了依据《证券交易法》执行职责的行为，属于联邦法院专属管辖范围。

联邦法院的审理

在纽约上诉法院宣布其裁决的第二天，2008年2月8日，Fiero公司在联邦地方法院提起了确认之诉，诉请法院确定FINRA无权通过司法程序收取罚款。在答辩中，FINRA提起了反诉，请求法院基于违反合同的理论执行其罚款。2009年3月30日，地方法院作出了有利于FINRA的裁决，否定了Fiero公司关于驳回FINRA反诉的诉求。该案接着被Fiero公司上诉至第二巡回法院。

出人意料的是，第二巡回法院作出了与一审完全相反的判决。第二巡回法院认为FINRA无权通过诉讼途径收取罚款。

在美国这样一个遵循判例的英美法系国家，鉴于其期货市场监管体系与证券市场高度类似性，Fiero v. FINRA案几乎等于同时对期货市场上的自律监管者——NFA罚款权的司法执行性做了否定回答，它将不可避免地影响到美国司法机关今后对期货业协会（NFA）和期货交易所罚款权执行力的认定。

判决理由解析

在该案审理中，法院采取了推定立法者意图的方式断案，判词中主要阐释了以下理由：

法院首先注意到《证券交易法》第15A(b)条虽然规定了自律监管组织的罚款权，但并未明示规定自律监管组织有权通过司法诉讼收取罚款。第二巡回法院认为，《证券交易法》详细规定了SEC有权通过诉讼来收取罚款，却没有提到自律组织可以通过诉讼实现罚款权，这说明国会立法时无意授权FINRA通过司法程序执行罚款。然而，该理由并非无懈可击。SEC获得通过民事诉讼收取罚款的授权的时间是20世纪80年代，而关于自律组织罚款权的规定制定于1938年，法院以80年代的法条来推断立法者在30年代的立法意图，显然有失妥当。但法院接下来的两方面理由却颇值得我们深思：

一方面，根据美国由判例形成的“内部救济用尽”原则，被FINRA处以违规处罚的会员可将其违规处罚决定申诉至SEC，对SEC的处理仍然有异议，方可诉至上诉法院。第二巡回法院认为若国会意图使FINRA通过法院执行罚款，会做出类似的规定，即在诉至法院之前，会要求案件先经过SEC的处理。

法院的推断不无道理。假设被处分会员未按期缴纳罚款，自律组织向法院提起了诉讼，而会员尚未向SEC或CFTC提起申诉，此时会出现法院早于行政机关介入纠纷而致“内部救济用尽原则”被架空的尴尬局面。因此，若国会有意赋予自律组织诉求法院收取罚款的权利，为了避免法院过早介入纠纷，至少会限制该权利行使的时间，规定只有经过了SEC或CFTC处理或者申诉期间届满的情况下，自律组织才有权通过民事诉讼程序收取罚款。正因为类似规定的缺位，美国联邦法院才有理由推断立法者无意赋予自律组织关于其自律罚款的诉权。

另一方面，法院认为国会并非遗漏了自律组织关于罚款权的诉权，而是国会当时应该是认为FINRA罚款权可以通过非诉途径更严厉的处罚执行，即取消会员资格。当FINRA会员不支付罚款时，一般会被取消会员资格，以至于其从此不能从事证券交易。法院称：“事实上，FINRA历史上一直是通过这种方式收取罚款的。”同时，法院认为在FINRA漫长的自律监管实践中没有通过诉讼收取其罚款，也说明了FINRA知道其自身缺乏司法诉权。

由于相关法律对自律组织罚款多设有上限，因此，未缴罚款额度一般在处分对象正常营业收入中所占比重较小，取消会员资格或禁止从事交易等几乎完全否定其在行业内活动能力的处分较之罚款要严厉得多，对罚款对象具有较强威慑力。即使有会员为了不交罚款而宁愿被协会取消会员资格，也相当于一个处分被另一个更为严厉的处分所替代，此时已不存在罚款权的执行问题。

此外，较之行业协会，美国的交易所对不交罚款者可采取的措施更为直接有效，对未如期缴付罚款的会员，交易所有权出售其席位，从而将出售金充抵罚款。可见，由于自律组织本身有权对不交罚款者采取一定措施，允许自律组织通过诉讼途径实现其罚款权的必要性就不甚突出了。

对我国的启示

我国期货市场自律组织有二：期货业协会与期货交易所，与美国不同，我国期货业协会自律规则中尚无对会员处以罚款的相关规定。但与美国相同的是，期货交易所依据法律和其自律规则，对其会员享有罚款权。那么，在我国，当期货交易所收取罚款权未果诉诸法律时，法院又会如何处理呢?

现行法律体系下交易所罚款权的性质

“罚款”一词在我国较为敏感，几乎与行政罚款相等同。依据《行政处罚法》的规定，“罚款”属于行政处罚的一种，具有罚款权的主体只有行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织。交易所作为自律组织，不满足上述规定的任何一种情形，其享有罚款权的合法性因此难免受到微词，实践中，交易所行使罚款权也颇为慎重，尽可能地避免法律纠纷。

然而，能够决定交易所罚款权实质的绝非“罚款”一词的使用，而是“罚款”的权力主体及其所依赖的法律基础。我国各期货交易所的罚款权均源于其自律规则的规定，而自律规则的实质是交易所与市场参与者达成的协议，属于民事合同范畴。可见，从交易所作为民事主体、依据合同约定向违约方收取一定数额金钱等特征来看，交易所对会员处以的“罚款”在法律上实为违约金性质，为我国《合同法》所支持。

既然交易所的“罚款”实为违约金，理论上说，在我国现行法律体系下，交易所有权基于合同（自律规则）约定以及《合同法》相关规定，以“罚款”对象为被告，诉诸法院，请求被告支付违约金。

借鉴“内部救济用尽”原则时应谨慎设计交易所诉权

关于会员对期货交易所纪律处分决定不服的救济程序，我国期货法律法规尚无相关规定。但从相关研究资料来看，美国的“内部救济用尽”原则因其有利于在纠纷解决中充分发挥行业内专业优势而在近年来已经受到期货市场的一定关注。Fiero v. FINRA案给我们的启示之一是，当我们考虑借鉴“内部救济用尽”原则时，应同时对交易所有权向法院请求对方支付罚款的时间做出限制，即只有在内部救济程序（如被处分会员向交易所或期货监管机关提起申诉，抑或行业内仲裁）完成或申请时间届满会员仍未申请内部救济时，方可允许交易所向法院提起诉讼，请求违规会员支付罚款。

交易所对会员席位处置权受限的前提下，肯定其罚款诉权仍有必要

关于交易所对罚款的强制执行，我国与美国交易所的相关权利有所不同，当会员未如期支付罚款、会员专用资金账户也不足以支付罚款时，我国各期货交易所暂无交易所可以处置会员席位并以其出售金冲抵罚款的相关规定。同时，我国期货交易所自律规则中也未像FINRA和NFA那般规定对未交罚款者继续处于取消会员资格等更严厉的处分。可见，Fiero v. FINRA案中法院否定自律组织罚款诉权的相关理由在我国期货市场现行规则体系下并不成立。因此，Fiero v. FINRA案对我国期货市场交易所罚款权的影响较为有限,基于交易所罚款的违约金性质，依据合同法相关理论，现阶段仍有必要肯定交易所请求违规会员支付罚款的诉讼权利。