养老保险十年：基金结余不均衡个人账户仍空账

人社部昨日公布了全国企业职工养老保险十年“成绩单”——参保总人数翻了一番，基金总收入和总支出增长超过5倍，2012年养老保险基金累计结余为2003年的13倍。

然而，这些“飘红”的数字背后却无法掩盖现行养老保险制度的“痼疾”：财政补贴所占比例仍然偏高；累计结余分散且不足以弥补个人“空账”，覆盖面扩大却质量不高，“断保”现象屡见不鲜，制度可持续性堪忧。

累计结余增长13倍

记者查阅了历年《人力资源和社会保障统计公报》发现，人社部昨日公布的“企业职工基本养老保险”情况与统计公报中“城镇基本养老保险”的口径并不相同，后者大于前者，但人社部并没有对此做出说明，因此无法判断哪些人群没有纳入前者统计。

《2003~2012年全国企业职工基本养老保险基金情况》显示，2012年总收入18363亿元，比2003年总收入增加15154亿元，年均增长21.4%。总支出14009亿元，比2003年增加11293亿元，年均增长20%。

财政对于养老保险的补助从2003年544亿元增加到2012年2430亿元，占总收入的比重从16%降到13%。

所有基金数据中增长幅度最大的为累计结余，从2003年1764亿元增加到2012年的22968亿元，累计结余增加21204亿元，年均增长33%，增长了13倍。

中国人民大学公共管理学院教授李珍昨日接受《第一财经日报》记者采访时表示，累计结余在全国分布并不均衡，主要集中于东南沿海等经济发达省份，中西部地区仍然要依靠中央的转移支付才能维持收支平衡。

即使累计结余已达两万亿之巨，但中国的养老保险仍然是一个负债的制度——养老保险累计结余不足以弥补个人账户的空账。

制度负债是由于1997年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金被挪用去发放退休人员的养老金。对于如何解决转制成本，中央一直都没有明确的说法。

人社部昨日并没有公布2012年最新的“空账”数据，但从历年数据来看，从2006年起，空账额一直大于养老保险基金累计余额。

以2011年为例，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报计算出，2011年，城镇基本养老保险个人账户基金记账额为2.49万亿，做实账户基金规模为2703亿，空账额为2.21万亿。

2011年城镇养老保险基金余额为1.94万亿，这也就意味着全部养老保险基金的余额都不足以填补个人账户的空账。

广东是所有省份中养老保险结余最多的省份，截至2011年底，累计结余达3108亿元，但同期个人账户记账额已经高达4100亿元，缺口近1000亿元。

十八届三中全会的《决定》提出划拨国有资产充实社保基金，提高国有资本收益上缴公共财政比例百分之三十，更多用于保障和改善民生。

清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥对本报记者表示，划拨国有资产进入社会保障的储备基金，同时上交红利来用于保障和改善民生，如果这两条能够真正实行，意味着中国不仅要把原来欠社保的转制成本还了，还可以为以后老龄化所需的资金做储备。

“如今国有企业已经做大做强，划拨资产充实社保基金成为可能，上交红利则可以将过去的空账补上，以后社保制度不用背负那么大的转制成本，可以轻装上阵。”杨燕绥说。

抚养比上升的背后

人社部昨日公布的《2003~2012年全国参加企业职工基本养老保险人员情况》显示，十年间，参保总人数从2003年13881万人增加到2012年的28272万人，年均增长8.2%，其中参保职工从10324万人增加到21361万人，年均增长8.4%，离退休人员从3557万人增加到6911万人，年均增长7.7%。

在参保人数增加的同时，制度的抚养比也不断上升，从2003年的2.90上升为3.09，十年间抚养比年均增加0.7%。

养老保险制度的抚养比是指参保职工人数和离退休人数的比值，抚养比高说明制度负担轻，抚养比低则说明制度负担重。

“抚养比上升是一件好事。”李珍表示，这意味着中国的养老保险制度从原来的2.9个在职职工养一个离退休人员，变为了3.09个在职职工养一个离退休人员，从表面看，制度的负担在减轻。

然而，抚养比上升的原因却令李珍颇为担忧。养老保险制度抚养比的稳定上升是从2005年开始，当年国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(下称38号文)，一批年轻的自雇人员纳入了制度范围，改善了制度的抚养比。

38号文决定扩大养老保险覆盖范围，将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入养老保险覆盖范围，并确定这些自雇人员缴费基数为社会平均工资的20%，其中8%计入个人账户，退休后按照企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

这是制度为了扩大覆盖面给予自雇人员的优惠，虽然20%全部由个人缴纳的，但总费率低于城镇职工养老金基本费率为28%。同时，38号文还规定了缴费满15年可以领取养老金。

2005年后大批自雇人员进入了这个制度，他们往往选择最低的缴费档次、最短的缴费年限。对于个人来说，以如此低的标准缴纳参加养老保险仍然划算的；但却增强了制度的不可持续性，未来制度必须对他们进行补贴。

李珍说，这批人以低门槛加入养老保险制度之后，扩大了覆盖面，改善了制度的抚养比，但却将制度的支付风险推到了未来。这些人中大绝大多数缴费满15年之后将停止缴费等待领取养老金，现行制度是否已经为他们做了足够的准备仍然是未知数。

事实上，“断保”也成为近年来困扰养老保险扩面征缴的一大问题，甚至引起了中央高层的关注。国务院总理李克强日前在中国工会第十六次全国代表大会的讲话中表示，在3亿多城镇职工养老保险的参保人中，今年有3800万人中断交保险，主要是部分中小微企业有困难，或者是部分灵活就业人员连续缴费15年以上后不再缴费等各种因素造成的。

上述《中国养老金发展报告2012》也将“断保”作为当前社保工作中必须引起高度重视的问题，并建议社保部门在扩大社保覆盖面时不能仅仅重视数量，还要注重质量。

据本报记者了解，目前正在进行的养老保险顶层设计的一项重要议题是延长养老金的缴费年限。虽然有利于纠正现行制度，但这项政策一旦通过将对自雇人员造成负面影响，也有可能增加他们退出制度的风险。

责任编辑：翁建平

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