明确粮食调控以确保粮食安全为核心目标,不断增强粮食调控政策的灵活性,注重粮食生产的可持续性，建立生态农业

提要

美国是世界领先的农业强国，得天独厚的自然环境和先进的农业科学技术造就了其强大的农业生产力。我国可借鉴美国农业完善的调控体系、明确的调控目标和灵活的调控手段，以及可持续发展经验等，并结合国情，进一步深化粮食调控改革，积极稳妥应对新的全球贸易规则。明确以确保粮食安全为核心目标，注重粮食生产的可持续性，为建立生态农业奠定基础。

美国粮食价格调控政策演进

与大多数国家一样，美国经济起步于农业。建国200多年来，美国政府频繁出台和修订农业政策，通过永久性立法和阶段性立法相结合的形式，对农业提供多方式、多层面的支持和干预，形成一整套相对成熟和健全的管理体系与运行机制。

美国政府农业政策目标和重点因历史时期不同而有所差异。美国建国初期，联邦政府财政拮据，对欧洲市场的农产品出口依赖度高。政府通过鼓励私人购买与转让土地，甚至无偿获取等方式，进行土地开发，鼓励农民对土地进行投入，提高农业生产力，发展农业与国民经济，同时实行较高的关税水平。

之后，随着农业科技的快速发展，美国谷物产量大幅提高，政府通过大修铁路、开通运河等基础设施建设，努力降低粮食流通成本，鼓励农民成立合作社，立法支持农业科技推广和教学研究等支持农业发展。同时成立农业部，并通过《宅地法》等法律，确立了美国的家庭农场基本制度，但对粮食价格总体实行自由放任态度。

二十世纪30年代的经济大萧条时期，美国粮食调控政策迎来第一个转折点，政府开始对农业进行以价格稳定和供给管理为主的干预和支持，基本政策思想和政策框架经过多次修订延续至今。

上世纪70年代，全球性粮食减产致使国际粮食全线飙升，高昂的粮食价格极大地损害了消费者的利益，美国开始控制粮食价格的过快上涨。在此背景下于1973年出台的《农业和消费者保护法》成为美国农业政策的第二个转折点。自此以后，“在保障农场主基本收益的同时防范粮食价格过快上涨而损害消费者”成为美国粮食调控的基本立足点。经过多年演变，美国现已构筑了一整套完整的粮食调控体系，从粮食生产的控制，到流通环节的理顺，再到粮食出口的鼓励和生物能源的大力发展，通过种类繁多的各种项目，保证粮食调控目标的达成。

美国粮食价格调控体系特点

政策目标清晰，指向明确

美国作为全球重要的粮食生产与出口国，其对粮食市场调控的出发点是在保证基本供应的基础上解决销路问题，保护农民基本利益，同时注重环境保护以促进农业发展的可持续性。为防止政策目标泛化，美国政府要求各种补贴政策目标清晰、指向明确、分工合理，以避免各类补贴措施出现重复及边际效应下降。如美国早期农业补贴政策目标主要针对解决共同体市场农产品短缺，以保障粮食安全，采取了“目标价格”、“门槛价格”和“干预价格”等严密、精致的价格干预机制。随着农产品供给问题的解决，农产品过剩、财政负担沉重和国际竞争加剧等问题日益凸显，美国将政策目标调整为稳定农民收入、增强农产品竞争力，并相应减少价格支持，向农民提供直接收入补贴。

完善灵活的粮食调控政策

根据调控的总体目标，美国的粮食干预调控政策大致分为两类：一类是通过建立收入安全网政策，为种粮农民建立基本的收入保障体系，主要是粮食补贴、作物保险（放心保）、土地储备、环境保护等；另一类是促进粮食需求，包括生物能源政策和鼓励出口项目。通过大力发展生物能源，拉动对粮食的消耗，从根本上解决粮食过剩问题；通过信贷担保、补贴、市场开发等项目鼓励出口，拉动国际市场对美国农产品的需求。

构筑安全网，保障农民受益

美国现行收入安全网政策始于1996年的《农业法案》，主要政策框架由2008年《农业法案》确立。时任农业部长Dan Glickman将1999年称为“安全网年”。然而，农业部门关于这个概念的大多数讨论认为，安全网只包括传统的农业支持项目工具，如作物保险，直接补贴和休耕计划。当前直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款和贷款差额补贴三类政策构建了现行调控政策中价格支持体系，为农场防范市场价格风险提供了较好的安全网防护。其中，直接支付和反周期支付是2008年《农业法案》商品计划中保证农场主实现一定收入目标的主要政策手段。直接支付是一种“不挂钩”补贴，类似于我国的种粮直补，农户只要种规定的农产品就可以按1998年—2001年登记的种植面积获得补贴，可获得直接支付的品种有小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、棉花、稻谷、花生、大豆及其他油籽。反周期支付是指当农民获得的有效价格(平均市场价格与直接支付率之和)低于目标价格(由法案确定的保证农场主收入水平的合理价格)时，农民可以得到数量为目标价格与有效价格之差的补贴。值得一提的是，随着近年来粮食价格的高位运行，美国农场经营状况得到了极大改善。最近正在讨论的2013年—2017年农业法案中，美国国会预期未来5年农产品价格仍将普遍高于目标价格，原有的直接支付、反周期支付、平均作物收入选择计划和补充收入援助付款计划等政策手段对保障农场主收入的作用减弱，因此新农业法案被取消，并由新的农业收入风险保障项目所取代，这一变化每年约为财政支出节省15亿美元的资金。在政府财政预算紧缩的背景下，虽然新农业法案对农业收入支持项目进行了精简优化，取消了直接支付、反周期支付等原有复杂的价格和收入支持措施，但建立了农业收入风险保障计划和庞大的保险计划，可以更加有效地保障农场主实现收入目标，确保美国农业安全网更加牢固。

生物能源促进粮价维持高位运行

近年来，全球生物能源的快速发展对农产品形成了巨大需求，成为推动农产品价格高涨的一个重要因素。特别是美国，随着燃料乙醇产量快速增长，玉米需求增长迅速，2011年美国用于生产燃料乙醇的玉米已高达13亿吨，比2000年增加了1.1亿吨，占美国玉米产量的40%。受此影响，美国玉米价格呈现明显上涨趋势。玉米价格的快速上涨通过农产品之间的相互传导，带动了小麦、大豆、肉、蛋等其他产品价格的持续上涨。从这个角度来看，大力发展生物能源已成为美国支撑农产品高价的有效手段，甚至可能成为有效调控能源与农产品价格的一个重要战略手段。

鼓励出口，通过国际市场解决粮食销售问题

农产品出口是拉动美国农业经济发展的重要动力之一，也为平衡其他行业的贸易逆差作出了重要贡献。美国鼓励出口政策主要包括出口信贷担保、市场开发项目、出口补贴项目等三大类。通过鼓励出口，刺激国际市场对美国农产品的需求，解决农产品的销路问题。经过多年努力，农产品出口已经成为美国经济发展的重要组成部分，粮食出口收入更是成为美国农场主和农民的主要收入来源。据估计，2013财政年度，美国农产品出口总值有望达到1409亿美元，再创历史新高。

环境保护与粮食价格调控挂钩

土地和水是农业生产的两大最基本的资源，是农业可持续发展的根基。美国独立之后，大片土地资源遭受严重破坏，加之不合理的土地政策，致使土壤流失和侵蚀、水源污染、水土流失等问题日益恶化。1934年的“尘暴”成为美国土地政策的转折点。自此之后，环保问题一直是美国农业政策的重要内容。从1938年的农业调整法案开始尝试土壤保护和农业补贴挂钩，到1956年的土壤银行计划，再到近年来的耕作地计划、湿地储备计划，不仅是美国粮食价格调控的重要手段，还有效地保护了自然资源。

美国粮食价格调控对我国的启示

明确粮食调控以确保粮食安全为核心目标

我国拥有13亿人口，保障粮食安全是永恒的课题。要解决13亿人的吃饭问题，必须坚持立足国内。

一方面，继续加大粮食补贴力度，不断提高农民种粮积极性。根据WTO规则，对农民的直接补贴不计入综合支持量。我国应继续坚持对农民实行粮食直接补贴，工业反哺农业，保证粮食生产的有效供给。同时要注重粮食补贴的针对性和有效性，加大对主粮、粮食主产区以及种粮大户的补贴。此外，还要不断完善粮食补贴的相关配套措施。

可参考美国的目标价格与反周期支付制度等做法,在重点品种、重点区域进行试点。当前，我国小麦和稻谷基本实行保护价收购，而玉米、大豆等则根据市场价格实行临时收储政策。小麦、稻谷总体供需呈紧平衡状态，储备库中的储备也较为充裕，而玉米的需求量不断加大，我国也由玉米净出口国转变为净进口，且种植面积不断扩大。玉米受国际价格影响较大，波动较为频繁，可首先在此品种上展开试点，区域可选择机械化程度较高的东北三省。操作上，可尝试依据前五年当地的平均玉米价格作为目标价格，当市场价格低于目标价格时，对达到一定条件的农民进行补贴，或是允许农民以目标价格按照要求将玉米交给当地储备库，中储粮可作为该项目的调控执行机构。如果效果明显，可逐步推广到全国各粮食主产区。

另一方面，完善金融市场，助力农民风险管理。继续坚持金融市场服务三农，加强保险、期货等金融工具在防范农业风险方面的作用发挥。与此同时，进一步推进以市场化为取向的粮食流通体制改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用，健全粮食市场调控机制。灵活运用多种手段，增强粮食宏观调控的科学性、预见性、针对性、有效性。

不断增强粮食调控政策的灵活性

遵循“效率优先，兼顾公平”的原则，走区域化、规模化和现代化生产经营的道路，避免“普惠制”的补贴政策对农村剩余劳动力转移、土地集中经营等方面的负面影响。粮食直接收入补贴政策要与粮食价格政策结合，实行直接补贴的同时仍然维持一定程度上的保护价政策。美国1996年的农业法虽然取消了目标价格支持政策,导入了直接补贴政策，但仍然保留了相当于最低保护价的无追索贷款政策。2002年美国农业法又实行了反周期支付计划，每种农产品都设定了目标价格，同时把市场价格和贷款率二者中的较高者加上直接补贴，作为有效价格。当有效价格低于目标价格时,反周期补贴就开始发挥作用。新一轮的WTO谈判对我国粮食调控政策提出了新的挑战，应根据十八届三中全会确定的改革纲领，以此为契机，及时调整和完善现行的粮食调控政策，以适应新的贸易规则。

注重粮食生产的可持续性，建立生态农业

美国农业的成功源于其以科技提升生产力，以金融保证粮食生产，以环保与价格调控挂钩而促进粮食生产的可持续发展。目前我国大部分地区农业的发展模式还很粗放，存在资源消耗大、浪费严重、污染加剧等突出问题。一是淡水资源浪费十分严重，灌溉设施配套不完善，导致我国农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7—0.8的水平；二是能源利用率低，超过报废年限仍在使用的大型农业机械约占30%、小型机械占50%；三是污染日趋严重，农业部最近几年的典型调查和定位监测表明，目前全国耕地重金属污染面积在16%以上，大城市、工矿区周边情况尤其严重。我国未来必须要转变粮食生产方式，尝试补贴与环保挂钩，加强对粮食主产区科技教育的支持力度，注重粮食生产的可持续性，为建立生态中国奠定基础。