“目前我国农业支持政策已经进入调整拐点，当下政策改革面临新的挑战和风险，下一步的重中之重是把控政策改革力度和产融结合，力保农民收入安全性。”12月4日，在第十二届中国（深圳）国际期货大会郑商所专场活动上，国家发改委产业经济与技术经济研究所农村经济研究室副主任涂圣伟表示。

政策惠农效应递减

涂圣伟称，建国以来农业政策有三个调整期：一是上世纪50年代，农业合作化和统购统销制度将分散的小农经济纳入国家计划轨道；二是上世纪80年代以来以及90年代初的农产品改革，家庭联产承包责任制及配套政策使农业生产关系大调整，带来生产力大飞跃；三是2004年以来构建起一个以直接补贴和价格支持为核心的农业政策支持体系。

期货日报记者经过梳理发现，从2004年至2006年，农业补贴支持规模、范围和覆盖对象不断扩大。其中，农业补贴年均增长27.7%，价格支持年均增长35.7%，建立起“四项补贴”制度（粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴），稻谷和小麦实行最低收购价，玉米和大豆实行临时收储。

“经过多年的农业补贴和价格支持，如今政策惠农效应递减。”涂圣伟表示，因为补贴增速赶不上成本涨速，比如2009—2013年三大谷物每亩总成本分别增长68.5%、61.3%和83.6%，高于补贴44.6%的增幅。补贴成为农民普惠“收入型福利”，生产激励功能弱化，以增产为导向的补贴，造成生产能力透支、粮食污染和环境破坏。

事实上，经过多年的价格支持，农民以种植收益来决定种植结构，造成目前我国部分农产品供大于求。此外，部分农产品有临时收储托底，农民偏爱种植有政策扶持和产量较高的品种，价格政策的支持导致市场扭曲效应凸显。

涂圣伟介绍，通过这么多年的价格政策支持，国内价格上升，国际农产品正处于一个比较低的价格周期，内外价差拉大，外部冲击越来越大。此外，政府调控陷入“国家收储—进口增加—国家增储”的不利局面，财政负担加重，大量粮食进入国储，库存高企。粮食产业链不健全，稻强米弱、麦强粉弱，养殖户和加工企业经营困难。

政策改革面临新的挑战和风险

“农业政策下一步调整的方向就是市场化，在市场化过程中，面临三个挑战和两个风险。”涂圣伟表示，挑战一是目标取向从兼容到不完全兼容。供求关系从紧平衡转向结构性过剩，增产不一定增收，政策目标从兼容到不完全兼容。挑战二是政策调整转型面临两难。市场发挥作用的基础不牢，农产品流通组织化程度不高，生产流通消费脱节；宏观调控能力不够，市场监管能力、风险防范能力不够。挑战三是政策外溢效果的内部化。国外低价农产品冲击和市场价格波动，扰乱国内市场改革步伐和节奏。

“在这样的背景下，政府需要帮助市场形成一个良好的价格机制，很多政策存在‘急刹车’的问题，政策调整转弯幅度过大，导致市场预期不明确。”涂圣伟说。

“粮食减产甚至滑坡、卖粮难及农民减收是即将或已经面临的两个风险。”涂圣伟认为。

记者发现，粮食产量和价格大幅波动的基础依然存在。粮食“十二连增”是在政策资源累积和透支生产环境基础上取得的，粮食产能并不稳固，同时粮食供给弹性加大。比如今年是玉米市场化改革的第一年，新粮上市初期，存在无人收粮的现象，政策性收储退出，玉米库存形成“堰塞湖”，加工企业不敢收，“政府指望市场、市场观望政府”。

把控好政策改革力度

涂圣伟表示，未来要把握改革的力度，比如核心目标是国家粮食安全。同时不违背两个基本原则：不扭曲市场机制运行、不违背世贸组织（WTO）规则；实现三个平衡发展：短期安全和长期安全、生产安全和产业链整体安全、供给安全与农民收入安全。

期货日报记者发现，目前市场关注更多的是供给安全与农民收入安全。对此，涂圣伟表示，粮食和重要农产品“保供应”的核心是让农业真正成为体面的产业、有利可图的产业，需要扭转目前“补贴跑不过成本增速”的局面。

涂圣伟认为，提高收入安全性尤为重要，需建立自然、市场和政策风险防范应对机制。另外，风险分散从健全农业保险制度和推广“保险+期货”价格风险防控模式入手。

与会人士也表示，如今在内外价差扩大，国内农产品政策改革面临两难的情况下，农民自身要更加重视农产品市场价格风险分散。

“‘保险+期货’模式是有益的尝试，农民要学会在价格保险的基础上通过期货市场进行对冲，实行‘再保险’。”涂圣伟表示，这样一来，市场各主体都能实现自身利益的最大化。

事实上，从政府风险兜底向市场化风险分散转变，打通农业保险服务的“最后一公里”，可实现保险公司保费收入最大化、期货公司期权保证金收入最大化，交易所扩大了农产品期货交易规模，农民解决了小生产与大市场的长期矛盾，保障了收入稳定。

“如今农业已经进入技术跨界、产业融合的阶段，农业的发展需要利益共同点和命运共同体，在利益共同点和命运共同体当中需要产业资本和金融资本发挥作用。”涂圣伟说。

在行业人士看来，农业，保险、期货等领域跨界创新合作，正在积极探索形成行业互补、产业联动的金融服务“三农”新机制，在推动农业市场化、提高农业综合竞争力的过程中，共筑我国农业生产安全新屏障。