财政部近日召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会,明确将进一步推进PPP规范发展。财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌指出,PPP改革推进三年来,成绩值得肯定,PPP发展总体形势良好。针对实践中出现的一些走偏、变异问题,财政部积极采取多项措施,加强规范引导,着力防控地方政府性债务风险。特别是今年以来,财政部加大对违法违规举债担保行为的监督惩处力度,对严禁借PPP等违法违规举债融资提出了更为明确的工作要求。

“推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题。”史耀斌表示,下一步要从四个方面为PPP规范发展施划出四条线:一是要严控“红线”;二是要守住“底线”;三是要搭好“天线”;四是要明确“界线”。

四条“线”推进PPP规范发展

PPP模式,近年来作为政府鼓励、市场期待的高频词汇在舆论界堪称高度吸睛。无论是国家层面出台的鼓励推动PPP模式应用的意见、政策,还是地方在某一具体项目上引入PPP模式,无不引来高度关注。分析其原因,正是因为PPP模式契合了当下国家积极促成“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念落地的期许。

然而,正如此次财政部会议所指出的,PPP模式在实际操作过程中衍生出了一系列走偏、变异问题:一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。

此次财政部会议正是有意通过四条线全方位勾勒出确保PPP规范发展的立体空间,以破除一系列走偏、变异问题。实际上,之所以PPP发展过程中衍生出了变相融资问题,其背后正是PPP自身兼具着化解地方政府性债务的职能被人为变相利用所致。

对于当前地方政府举债的困局,坊间一直存在反对声音,由此,积极呼吁吸纳社会资本参与地方融资平台建设早已被视为化解地方政府性债务的一剂良药。早在2015年5月,由财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称《意见》)就明确指出,将通过吸纳社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造。

实际上,这也被各界视为地方债金融配套政策可有作为的重要一项而备受肯定。但实际操作中,PPP项目还是出现了变相融资等不规范现象,也为政府监管提出了新的要求。史耀斌认为,“需要引起高度重视。”他指出,下一步,要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%“红线”的地区,要进行风险预警。

要守住“底线”。严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况,对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等,做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目,也要包括未入库的项目,真正做到全口径统计。

要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。  

最后,史耀斌强调,要压实管理责任。“有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展,必须要压实责任、强化问责。” 

规范PPP发展须激发政府市场合力 

之所以说PPP模式被赋予了化解地方债风险的职能,实际上是根据《意见》所提出的有关要求:积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务。 

必须承认的是,对于当前我国地方发展而言,依照此类操作开展PPP模式,的确是一种有效化解地方债风险的方法。因为,诸如TOT、ROT等模式最终走向项目、走向移交,但在建设之初并未对财政构成较大压力,如此才能达到减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设的目的。

对此,中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受中国经济时报记者采访时指出,化解地方政府性债务,通过社会资本注入,盘活岌岌可危的“死水”地方债实属明智之举。但想要获得双赢局面,就必须积极引入社会资本,有效调动、规范管理并科学引导地方资金,改变社会资本可能出现的盲目逐利行为,提高其资金效益,进一步激发政府和市场合力。 

实际上,这也是舆论的广泛共识,如果想要寄望PPP模式发挥缓解政府财政压力,形成高效经济社会领域产品供给的局面,就必须仰仗并尊重市场的决定性作用。 

彭刚认为,以前政府的手伸得过多,现在要根据市场规律,引入社会资本,促使其发挥更加积极的作用。在制度构建初期,政府的主导作用必须尊重,社会资本在我国一直处于边缘状态,没有规范的发展路径,防止其出现“一放就乱”的局面,《意见》提出的规范制度环境显然十分必要。 

而结合此次财政部明确的四条“线”则不难发现,政府在PPP推进发展初期就是要及时调整政策安排,通过必要的机制,实现构建更加有利的PPP规范发展环境,其目的是通过引入市场机制和资源,将PPP模式应用于围绕增加公共产品和公共服务供给的诸多领域,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。 

正如史耀斌在此次财政部会议上所强调的,“推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题。” 

彭刚也认为,对于PPP模式的应用,有关政策已经描绘了短期内可以预见的发展前景,即达到政府和市场的良性互动;同时,既有政策明确将放开的公共服务领域无疑为PPP模式打开了新的窗口,其政策效果和带来的对公共服务的提升均值得各方期待。