过去几年,几乎所有的财税改革都发生在间接税上,间接税改革又主要体现在营改增上。直接税则裹足不前。所以,改革的难点重点是直接税。具体来说是个人所得税改革和房地产税开征的问题。

习近平总书记所作的十九大报告提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

如果把它与四年前的十八届三中全会作出的部署做比较,便会发现,至少发生了以下三个层面变化:

第一,加了一个前缀,即在起始的位置增加了“加快”,即加快现代财政制度建设。

第二,排序变了。十九大报告中把中央和地方财政关系改革从之前的第三位直接提到了第一位,而预算改革、税收制度改革则顺推排在了第二和第三。

第三,每项改革都点明了重点推进的内容。比如说,央地财政关系改革提出“权责清晰、财力协调、区域均衡”,这是在四年前没有的提法。预算制度去掉了“公开”两个字,加上了“标准科学、财力协调、约束有力……全面实施绩效管理”。对于税收制度改革,报告提出“深化税收制度改革,健全地方税体系。”前半句可以视为方向,最终重点要落在健全地方税体系上。

上述变化意味着什么呢?

第一,是对于形势判断和背景变化作出的一种调整。四年前,勾画财税体制改革蓝图的时候,强调的是我们处在新的历史起点上,目标为通过全面深化改革走向国家治理现代化。十九大报告中,作出了进入中国特色社会主义新时代的重大判断,接下来讲的是主要矛盾的变化,围绕主要矛盾又做出了一系列新的部署,比如说建立现代化经济体系,经济发展要更高质量、更有效率、更加公平、更可持续等等。这是一个历史方位的变化。

第二,是对前四年财税体制改革进程做了比较系统的评估。评估之后,更加清晰地知道它的难点、重点应该在哪里。

比如税收制度改革,其意图不是总量改革,而是结构优化。结构优化的目标是走向公平、走向正义。这肯定要求直接税比重上升,十八届三中全会明确提出提高逐步直接税比重。四年过去了,可以发现,几乎所有的改革都发生在间接税上,间接税改革又主要体现在营改增上,直接税则裹足不前。所以,改革的难点重点是直接税。具体来说是个人所得税改革和房地产税开征的问题。

再如预算改革,2015年1月虽正式推出了新《预算法》,但走到今天它并没有真正落地。其直接表现是,与新《预算法》相配套的预算实施细则至今没有随之出台。而且,虽然四本预算都进入了预算笼子,但在预算笼子之内,四本预算的待遇和管理标准不一样,有的要求很严,有的则只是名义上进了笼子,管理仍旧偏松。所以,难点在非一般公共预算的管理还没有到位,有标准问题,也有约束的问题。

再有中央和地方财政关系。这项改革应当说,是进展最为缓慢的,即便仅有的两项进展也是打了折扣的。比如,去年5月份开始,随着全面推开营改增试点,调整了中央和地方增值税分成比例,很多人觉得这是大的进步。但只有仔细看,便会发现有以下两个问题:

一.设置的是“两到三年的过渡期”,“增值税中央和地方将按照五五比例分成”。因此这还不是一个体制改革方案,而系权宜之计、临时安排。

二.这不是分税制方案而是“分钱制”方案。全面营改增之后,增值税收入占全部税收收入的比重已经超过55%,如此规模的税源按比例分成,在某种意义上说,这是退回到“分钱制”的做法。

另外就是事权与责任的划分。去年8月份,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署,无论在事权还是支出责任都加了“财政”两个字。

十八届三中全会提出财税是国家治理的基础和重要支柱,意味着财政职能是要往外拓展,从经济领域伸展到国家治理领域。如果在前面加上了财政两个字的话,其意义虽可理解为以财政事权和财政支出责任的划分,为整个事权和支出责任的划分铺平道路,但也可理解为在一定程度上球被踢回来了。说明在这个关系划分问题上,最难的是事权和责任划分。

立足于这个基础,就要对方向和重点作出调整和校正。往前看,财税改革其实是有时间点的。按照深化财税体制改革总体方案的要求,现代财政制度应该到2020年能够建立雏形。瞄准2020年,在今后三年时间之内,可以从总体上作出以下判断:

第一个判断,财税体制改革进程肯定要加快。十九大之后不可能延续前四年的改革历程,很多事情已经到了时间节点,财税改革作为重点工程和基础工程肯定要走在前面,要加快。

第二个判断,财税体制改革的理念、思想、战略肯定会有大的调整。如果固守以往的理念、思想、战略做这个事情,肯定是走不动,也走不通,即使勉强走了,效果也会打折扣,所以肯定会有变化。十九大报告中,经济方面的内容,包括投资,都已经提到结构问题上来,提出“发挥投资对于优化供给结构的关键性作用”,而没有提总量、稳增长方面的问题,这都说明理念、思想、战略在调整,财税改革的理念、思想、战略也应调整。

对于上述第二个判断,具体来讲,第一,央地财政关系会重点推进,而且方向很明确,就是“权责明晰、财力协调、区域均衡”,围绕这三个方面会把央地财政关系摆到相对以往更加优先的位置。

第二,当前预算改革更加强调“标准科学、财力协调、约束有力”。起码应该建立对四本预算的管理、对四本预算的监督和约束标准,关键是“全面绩效管理”。 绩效管理非常重要,尽管早在1998年已经提出这个词,但目前在整个政府支出层面,真正实行绩效管理的还占少数,特别是规模非常大的基建投资,这些都没有引入到绩效考核的范畴中来。

第三,税收制度改革,既然重点放在健全地方税体系上,仔细分析一下,能够进入到地方体系的税种,显然第一是房地产税,第二就是个人所得税改革。由此可以预期,这两个方面的改革进程,也有可能加快。