2019年，美国商品期货交易委员会（CFTC）提起69项违法指控，主要涉及操纵、幌骗、欺诈、盗用保密信息、非法提供数字资产等创新产品的违法行为，其中欺诈、操纵和幌骗案件约占65%。2019年，CFTC追究的金钱责任总额超过13 亿美元，比上一年增长 39%。2019年，CFTC与刑事司法机关合作发起了16个平行起诉。本文通过剖析2019年CFTC工作年报，总结其查处违法行为的总体情况和主要特征，以期为我国期货市场监管执法工作提供借鉴。

监管理念及优先工作

CFTC的使命是建立健全有效监管机制，培育诚信、有韧性、有活力的衍生品市场。强有力的执法是实现这个目标至关重要的保障。CFTC执法部门致力于发现、调查和起诉违反《商品交易法》（CEA）和CFTC规章的行为，保护公众利益，维护市场诚信。强有力的执法是市场功能正常发挥的基本保障。市场功能有效发挥的期货和衍生品市场服务于所有人，提供市场参与者期待的稳定价格，确保公众享受经济增长的红利。市场参与者对期货市场公平竞争有信心，实体经济才能实现持续增长。非法行为置诚信企业于不利地位，妨碍自由公平竞争，抑制经济增长，损害民主价值、公共责任以及社会法治。CFTC致力于确保所有的市场参与者都依法行事。

2019年CFTC的优先工作与2018年相同，即维护市场诚信、保护投资者、强化自然人责任、加强与相关监管机构和刑事司法机关的协调。

一是维护市场诚信。市场运作良好，生产商能够有效管理产量波动的风险，保护自身和消费者免受价格上涨的不利影响。正常运转的市场机制促使公司和个人更有效地配置资本和资源，促进宏观经济增长。如市场缺乏诚信，市场参与者信心不足，市场功能将不能正常发挥。执法部门集中力量发现、调查和起诉各种可能破坏市场诚信的不法行为。

二是保护投资者权益。自成立以来，CFTC一直致力于投资者保护工作，打击欺诈和其他市场滥用行为，这仍是本年执法部门的优先工作。执法部门既积极打击贵金属、外汇、二元期权等传统领域的欺诈行为，也密切跟踪数字资产等新兴领域的违法行为。CFTC发现，违法者试图利用新产品或新技术欺诈无辜的投资者。CFTC一直努力确保跟上新技术发展的步伐，确保执法领先于违法行为的发展。

三是强化自然人责任。CFTC认为，有效执法必须围绕自然人责任展开，仅由机构承担责任是不够的，相关自然人也必须担责。追究自然人责任能够确保违法者承担相应责任，接受市场禁入、罚款等必要处罚。追究自然人责任能够形成有效威慑，激励机构和公司培育合规文化，及时向监管机构举报违法行为，并提升公众对市场公平公正的信心。在追求这些目标时，不能只追究基层员工责任，还要追究对其行为负责的主管、控制人等更高级别管理人员的责任。

四是加强与相关监管机构和刑事司法机关的协调。CFTC认为，只有加强与境内外监管机构、司法机关的合作，才能最有效地保护市场，促进市场功能发挥。随着期货市场的不断发展，跨市场联系更加紧密，监管合作的重要性更加凸显。违法人既不会将自己局限于特定监管机构的管辖范围，也不会局限于特定国家范围。境内外的监管机构应通力合作，发现、调查和起诉违法行为。行政执法与刑事司法的强有力合作，对威慑潜在违法、惩处既有违法、维护市场诚信和保护投资者权益至关重要。

2019年主要监管执法特点

2019年，CFTC共提起69起违法指控，比此前5个年的平均值（67.5）略有增加。2019年，CFTC追究的金钱责任总额约13.2亿美元，比上一年增长39%，历史排名第四，具体包括罚金、没收违法所得和民事赔偿。由于美国政府暂时停摆，2019年实际工作时间仅为正常年份的90%， 2019年执法活动的广度和深度都值得重点关注。

期货市场主要违法类型是操纵、欺诈和盗用保密信息，2019年约65%的案件涉及这些违法类型。2019年CFTC执法部门继续对操纵和破坏性交易保持高压态势，此类案件数量仅次于2018年，为历史第二高。2009到2017年，CFTC平均每年起诉5起此类案件，但今年起诉了16起，是此前的3倍。

CFTC认为，只有与其他执法部门及司法机构合作，才能最有效保护市场。刑事司法和监管执法通力合作是威慑违法、惩罚不法、保护市场诚信和市场参与者的关键。CFTC的最终目标是事前预防违法行为，没有比刑法、特别是监禁处罚更有威慑力的机制。在行政责任之外追究刑事责任，将各类法律责任有机组合，适用于不同的个案，才能实现最大的威慑效果。2019年，平行执法的案件有16个，创历史纪录。下图反映了平行执法案件数量的快速增长，预计这种趋势将持续。

图为2010—2019年CFTC与司法部平行执法案件的数量

CFTC认为，有效执法必须围绕自然人责任展开。仅由机构和公司承担责任是不够的，负有责任的个人也必须承担责任。对自然人问责能够确保违法行为人承担责任并受到处罚，防范害怕遭受处罚的人在未来违法，激励公司注重合规文化并在发现内部违法行为时向监管机构报告，提升公众对实现期货市场公平正义的信心。2019年，CFTC继续加大追究自然人责任力度，约58%的执法行动针对单个或多个自然人，其中既有金融机构、自营交易公司和基金公司的员工，也有主要的违法行为人、协助人和教唆人。CFTC既追究基层员工的责任，又追究主管、交易负责人、首席合规官和首席执行官等更高职位人员的责任，比如CFTC起诉了大型金融机构的全球主管和高级交易员在贵金属市场实施操纵和欺骗行为。

2019年，CFTC第一次发布《执法手册》，介绍了CFTC和执法部门概况，确立了侦查、调查和起诉工作的一般政策和法律流程。《执法手册》是执法人员的工作参考，是向公众提供情况介绍的平台。公布《执法手册》旨在增加执法透明度、确定性和一致性，在期货执法领域推进法治原则。这是一份动态更新的文件，执法部门采取新的政策，或者更新旧的政策，相关内容会相应调整。

2019 年，CFTC查处了若干内控违法行为，督促相关责任方采取适当的风险管理措施。在清算领域，CFTC首次对经注册的衍生品清算机构提起违法指控，理由是违反金融风险管理、运作和信息系统安全方面的核心原则。CFTC对互换交易商提起诉讼，理由是在互换信息报送中未建立有效的流程和风控机制，向CFTC提供的材料中存在误导和重大遗漏行为。CFTC还加强了数字资产领域执法，加强打击盗用保密信息、不当披露客户交易信息、抢帽子交易、使用保密信息进行非法交易等违法行为。

重要工作举措

CFTC认为，合作和自首机制、技术分析和举报机制是非常重要的工作举措。

CFTC认为，在过去几年里，期货市场逐渐达成共识，强有力的合作与自首机制是追究个人和公司责任的最有力的工具。合作和自首机制源于有组织犯罪和帮派犯罪，后来在白领犯罪领域也被广泛使用，并取得成功。从公司角度而言，这种机制可以帮助确认涉及违法的个人，激励公司树立内部合规文化。从个人角度而言，可以通过层层追责让级别更高的人承担责任。尽管这些措施仍处于起步阶段，但已初见成效，2019年的不少案件都体现这点，几个最重大案件都是在证人或公司配合下完成的。在一些案件中，CFTC对合作证人的处罚分两次完成，先确定责任的性质和类别，在配合与合作基本完成后再确定合作证人的罚金数额。这与刑事违法指控过程类似，首先认罪，其后量刑。这种机制使CFTC在量刑时能够充分考虑当事人的配合情况，实现坦白从宽、抗拒从严的政策立场。如果当事人蓄意破坏CFTC调查执法的可信度，或者没有妥善提供必要信息，可能会面临附加起诉或者更严厉处罚。

资本市场正在经历一场革命——从模拟到数字化，从人工喊价的交易池到电子订单簿，从人工交易到算法交易，从独立的交易中心到互联的交易网络。新兴的数字技术正在影响交易市场和整个金融界，并给资本形成和风险转移带来深远影响。CFTC努力跟上技术变革步伐，确保站在数据分析的最前沿。为此CFTC增加执法部门可用的数据，确保执法部门有评估、评价和分析数据的必需手段，增加具有通过数据发现和起诉违法行为能力的人员配置。CFTC开展了一项持续数年的项目，全面提升利用数据发现违法行为的能力。该项目使CFTC具备了在交易数据中识别违法行为的能力，否则这些违法行为根本无法被发现。近年来查处的操纵案件数量增多，操纵和欺诈案件数量在案件总数的占比明显提升，均归功于此。

2019年，举报机制继续发挥重大作用，举报案件数量明显增多。2019 年，举报人机制收到 117个奖励申请，与2018年的数量大致相同。尽管并非所有申请都会得到奖励，但执法部门充分认识到举报人提供协助的价值。执法部门的举报办公室致力于奖励提供关键帮助的举报人，并鼓励其他人挺身而出。2019年，CFTC继续认定和表彰适格的举报人。2018年之前，CFTC共发出9个举报人奖，2019年颁发了5个，共计约1538.5万美元。迄今为止，CFTC已累计颁发超过1亿美元的举报人奖，已有判决的举报案件的金钱责任总额累计约9亿美元。

执法的最终目的

CFTC认为，执法的最终目标并不限于立案数量或罚款金额，甚至也不限于保护投资者权益、查处违法以及威慑他人，CFTC的最终目标是在期货市场参与者中培养真正的合规文化。在上班第一天首席执行官与新员工开会并强调，在入职过程中将要接受风控合规、职业伦理、人力资源等方面培训。尽管公司有各种内控制度，如果员工触犯法律，他们的问题并不会限于公司内部，还可能涉及CFTC的行政处罚，甚至涉及司法部和联邦调查局的刑事处罚。新员工从CEO那明确认识到，公司致力于发现违法行为，并向相关监管机构报告。由此能够实现在所有市场参与者中培养合规文化的诉求，这才是CFTC执法的最终目标。

（由于美国的财政年度是每年的10月1日至次年的9月30日，本文中工作年报数据涵盖日期为2018年10月1日至2019年9月30日。）