随着中美摩擦从贸易端扩展至政治、经济、金融等多重领域。我们在此分析了美国对俄发起持续制裁的背景和相关影响，并详细梳理了美国实施金融制裁的主要招数及俄罗斯采取的反制措施，希望就美国可能从哪些方面发起金融攻击、被制裁国家如何应对或有的金融制裁，制裁与反制裁过程中的影响等问题给读者提供一定启示与借鉴。

关于美国对主权国家的金融制裁，俄罗斯向来是必须提及的经典案例。

自2014年“乌克兰危机”爆发以来，美国对俄罗斯发起了长达数年的金融制裁，俄罗斯采取了多样的反制措施，但受整体国家竞争力制约，尚无力完全与美国正面交锋。在旷日持久的制裁与反制裁较量中，金融制裁对俄罗斯并造成了俄罗斯经济放缓、资本外流、卢布大跌等系列冲击。

20世纪以来，跟随国家利益和战略的变化，美国不断调整并升级实施金融制裁的方式，深刻影响着全球政治和经济格局。近年来，美国频繁向部分主权国家以及相关实体、个人实施金融制裁，在全球范围内引起高度的关注。

作为对全球政治经济形势影响举足轻重的大国，俄罗斯自2008年格鲁吉亚事件后就陆续受到了来自美国的多方面制裁。

特别是2014年“乌克兰危机”以来（乌克兰对俄罗斯的国家利益至关重要，向来是俄罗斯与欧美争夺势力范围的焦点，素有“地缘政治中心之称”之称。美国前总统国家安全事务助理布热津斯基曾直言“要阻止俄罗斯的帝国野心，我们只有一条路，就是大力援助苏联解体后形成的独立国家”，乌克兰正如美国手里的“战略棋子”，是阻止俄罗斯实力扩张的最关键一环。）美欧对俄制裁相继启动并不断升级，金融制裁成为美国和俄罗斯较量的崭新舞台。

2014年3月，在经历了三个月乌克兰国内骚乱之后，克里米亚地区的选民投票决定脱离乌克兰并加入俄罗斯。3月21日，普京正式签署批准克里米亚和塞瓦斯托波尔加入俄罗斯联邦条约的法律，标志着克里米亚正式成为俄罗斯联邦区之一。3月27日，第66届联大根据各国投票决议情况宣布脱乌入俄不合法，并拒绝承认克里米亚是俄罗斯的一部分。

随后白宫宣布暂停俄罗斯G8成员国地位，原计划6月在索契召开的峰会也随之取消，美国、加拿大、法国、德国、意大利、英国和日本等国纷纷宣布对俄进行制裁，俄罗斯与西方国家长达数年的博弈就此开始。

在美国持续对俄罗斯发起的金融制裁中，制裁对象包含俄罗斯高官、能源公司、金融机构、军工企业等。

虽然俄罗斯拥有石油、天然气等丰富的资源，并积极采取了反制裁措施，但随着美国不断升级金融制裁方式，并将制裁范围扩展至俄罗斯国有金融机构在欧美市场的投资行为，金融制裁对俄罗斯的冲击力日益凸显。2019年6月，普京在莫斯科一年一度的直线问答会议上提及西方的经济制裁使得俄罗斯经济损失超过500亿美元。

01 大国博弈

随着全球化和网络化深入推进，国家间的依存度与日俱增，美国对俄制裁正是在此背景下，应对实力强大的对手并实现对外政策目标的典型案例。

俄罗斯作为传统大国，在经济体量、军事实力、外交资源等方面与此前被制裁的伊朗、朝鲜等地区显著不同，对俄制裁主要呈现以下特征：

一是美国通过与欧盟合作，持续加码对俄罗斯在经济金融领域的打击，以达到更具有针对性的制裁效果；

二是采取局部制裁、逐步升级的方式，而非简单的全面制裁，随着时间的推移，这种“温水煮青蛙”式的制裁策略使得俄罗斯元气大伤；

三是俄罗斯采取了更为复杂而多样的反制措施，综合运用了降低对国外科技供应商依存度、加强与新兴市场国家经贸合作、创建新的国家支付系统、增持黄金储备等方式。

虽然俄罗斯依靠自身庞大的经济体量及国际影响力实施的反制裁措施取得了一定成效，但是欧美对俄罗斯实施经济制裁的负面影响很大，包括经济放缓、资本外流、卢布大跌等。

02 美利坚的“四板斧”

金融制裁主要通过阻碍资金流动来使受制裁国承受经济及政治压力，常用方式主要为冻结在美资产、限制国际投融资、切断美元获取能力等：

（1）冻结或罚没被制裁对象在美资产。美国对被制裁国存入美国银行的资产进行控制，包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者任何形式的处置，是美国对外金融制裁的常用手段。例如，2014年4月，美国以俄罗斯对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任为由，冻结了俄罗斯领导层7名核心成员与17家实体在美国共计1.56亿美元资产。

此外，由于美国《爱国者法案》授予总统没收被制裁者在美国管辖范围内财产的权力，美国不仅能通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。

（2）限制被制裁国在美国金融市场投融资。美国依托其自身高度发达的资本市场，根据其对外金融制裁的战略需要，对国外企业在其资本市场上的投融资行为进行限制。被美国纳入制裁名单的国家或企业，将无法在美国境内开展投融资行为，甚至被取消或冻结国家间或国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资，如双边援助款项、世界银行和国际货币基金组织的信贷款项、商业融通资金等。

例如，2014年8月，美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令，禁止其进入美国资本市场融资，导致俄罗斯企业海外债券损失超过400亿美元。

（3）切断美元获取能力和使用美元渠道。美国凭借美元在国际结算中的核心地位及其管理的国际金融交易渠道，通过切断金融活动的交易媒介，有效实施对他国的制裁。一方面，美国能通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以借助自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。

近年来，这项制裁在美国对外金融制裁中实施的越来越广泛，对被制裁国的影响也非常深远。除直接影响被制裁国的金融服务业外，还会对其国际贸易与投资造成负面影响。

此外，由于美国限制或禁止了与被制裁国银行的间接金融业务往来，很多第三国银行也被迫放弃与被制裁国银行的业务，使制裁效力扩大。例如2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划，向全球最大的国际间支付清算组织SWIFT施压，禁止伊朗金融机构通过该渠道进行汇兑交易，致使多国与伊朗的跨境金融交易受到重大影响，日本、希腊等11个国家被迫大幅减少从伊朗进口石油。

（SWIFT是“环球同业银行金融电讯协会”的简称，于1973年5月成立，总部设在比利时布鲁塞尔，属于国际中立组织。SWIFT属于报文系统，在全球主要银行和金融机构之间负责传递交易信息。从机构属性上来说，SWIFT协会是世界各国会员金融机构共同拥有的私营股份公司，由股东选出25名执行股东组成执行股东会进行决策。美国在其中具有较大影响力，但并非决定性作用，欧盟国家具有一定主导权。“9·11”事件之后，美国的金融安全和情报组织借助反恐为名，逐步加强了对SWIFT系统的控制能力。2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划，向SWIFT施压禁止伊朗金融机构通过SWIFT进行汇兑交易。目前，伊朗的金融系统已被排除在SWIFT之外，从而成为了事实上的金融孤岛。）

（4）禁止其他金融机构与被制裁对象交易。禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应。有时制裁发起方还可以要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展，尤其美国在制裁朝鲜和伊朗过程中效能显著。

一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限，但如果金融机构不遵从美国的意志行事，美国可轻易采取吊销信用证、巨额罚款或吊销其美国业务牌照等方式对金融机构进行惩罚。

因此，全球金融机构会选择遵守美国的监视名单，即使国内或国际的法律并没有要求其这么做。例如，2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单，指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。

美国财政部宣称，在该声明生效30天后，美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下，汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户；此外，由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件，多家金融机构也自愿削减或终止了和汇业银行的业务往来。

与此同时，凭借美元在国际金融交易和贸易活动中不可替代的地位，美国还在不断丰富其金融制裁手段的实践。

03 金融制裁大棒

美国联合欧盟对俄罗斯实施的一揽子制裁中，主要集中于冻结相关个人及公司海外资产、禁止对俄军事装备与核心零部件出口、对俄罗斯进行技术封锁、封闭俄罗斯企业和金融机构进入全球主要金融市场的通道等领域，随着制裁方式不断升级，制裁对象涉及俄罗斯高官、能源公司、金融机构、军工企业等。

由于俄罗斯的银行和大宗商品公司需要进入美元融资和担保系统进行交易、出口业务对欧元和美元结算的依赖近九成，使得美国对俄金融制裁不仅可行而且相对便于操作。

当前美国及欧盟对俄金融制裁主要内容见下表。

美国尚有两个“终极大招”未使用，一是将俄罗斯从SWIFT支付体系中切断。而关于将俄罗斯同SWIFT系统切断联系的设想，自克里米亚事件之后曾先后有过多次。

SWIFT协会尽管受到美国的压力，但是该组织的管理层对协会的决策有着较大的影响。SWIFT协会的多数从业人员从该组织的长远发展着眼，反对将SWIFT系统转变为美俄进行对抗的工具，希望保持SWIFT的政治中立和专业属性。

最终，SWIFT认为美国“切断同俄罗斯金融机构联系”的建议，“侵犯会员权利，损害相关方利益”，没有采取行动。但俄罗斯防范美国借助SWIFT系统的威胁还未彻底解除。二是像对伊朗一样禁止世界各国采购俄罗斯能源，从俄罗斯的综合实力及国际影响力来看，采用上述制裁方式的可能性不大。

04 俄罗斯的反击

美欧对俄制裁的长期性和连续性，是俄罗斯经济面临的最大困境之一。俄罗斯作为大国，在经济总量、军事实力、外交资源等方面综合实力显著强于伊朗、朝鲜等被制裁国。

近年来，俄罗斯使用强硬手段采取了多样的反制措施，但受国民经济实力及整体国家竞争力制约，尚无力完全与美国正面交锋。

在旷日持久的制裁与反制裁较量中，金融制裁严重挫伤了俄罗斯经济，2019年6月，普京在莫斯科一年一度的直线问答会议上提及西方的经济制裁使得俄罗斯经济损失超过500亿美元。虽然经济衰退或成为未来一段时期内俄罗斯经济的“新常态”，但俄罗斯应对制裁仍有一定的操作空间。

1.禁止部分产品进口，大力扶持本国产业。其一，对西方部分产品进口进行限制。例如，2014年8月，俄罗斯政府公布了食品进口禁令清单，宣布未来一年内，禁止进口原产于美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、挪威的部分食品，但这一措施在造成俄罗斯食品价格上涨并推升了通胀。

其二，加大对本国产业的扶持力度。一方面，借势外国商品减少弱化国内竞争，通过国家资金支持重点产业与受制裁公司等方式推动 “进口替代”政策；另一方面，出台新规降低外国科技供应商的依赖，如政府责成通讯部自发建设电子政府项目来提供各种在线政务服务。

2.融资援助和政策手段双管齐下，协助金融机构度过难关。其一，在对本国被制裁金融机构的帮助举措中，俄罗斯央行通过购买其新发行的债券，来弥补被制裁机构不能在美国和欧洲金融市场发债的缺口。例如：在对俄罗斯联邦储蓄银行的帮助中，俄央行就采取了该措施。

其二，出台政策性举措，帮助金融机构度过难关。例如：俄罗斯政府对俄罗斯外贸银行的援助中将该行委任为唯一的国际债券销售管理者，以此来增加银行的业务量。此外，央行还通过各种渠道帮助受制裁的银行获得外汇。俄罗斯外贸银行，俄罗斯天然气工业银行和俄罗斯农业银行这三家银行的经营活动在被制裁期间就受到一定程度的保障。

3.减持美元资产，加速“去美元化”进程。首先，随着美元变成“高风险国际结算工具”，俄罗斯逐步将对美元资产的投资减至最低水平，例如仅2018年3至5月，俄持有美国国债就从961亿美元骤降至149亿美元。

其次，为从根本上解决SWIFT系统对俄罗斯的威胁和影响，俄罗斯央行自2014年开始启动本国的金融信息交换系统（СПФС系统），同时，积极与其他国际合作机制相协调，共同应对挑战。

除了俄罗斯的СПФС系统外，国际上还先后出现了两种可以替代SWIFT系统的方案：其一是中国的“人民币跨境支付系统”，即CIPS系统；其二是欧盟的“贸易互换支持工具”，即INSTEX系统，2019年俄罗斯表示愿意加入INSTEX系统。

俄罗斯还通过与其他国家签订货币互换协议等方式，积极推动“去美元化”进程。同时，2015年4月俄罗斯正式启用新创建的国家支付系统，并将所有通过VISA和万事达卡交易的银行全部过渡至国家支付系统。

再次，号召俄罗斯的海外资产“去离岸化”，例如2014年俄罗斯首富响应政府号召把所持的电信营业商Megafon和铁矿石生产商Metalloinvest的股份从境外转回俄罗斯公司。虽然这些反制措施目前仍算不上有效进攻，但至少可以在一定程度上减少卢布汇率波动的影响和俄罗斯经济对美元的依赖。

4.寻求替代市场，加强和大欧亚伙伴合作。在对外关系方面，俄罗斯进行了诸多尝试，一是进一步加强与以金砖国家为代表的新兴市场和发展中国家的经贸合作，二是从外交层面主动加强了与伊朗、土耳其等国甚至是美国传统盟友的互动合作，三是加强在大欧亚地区的战略合作与布局，例如，2016年6月，普京在圣彼得堡国际经济论坛上便呼吁建立一个由欧亚经济联盟、印度、中国、独联体各国和其他国家构建的“大欧亚伙伴关系”。

05 风雨飘摇的银行业

俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）是俄罗斯最大的银行，属于国有行。因为俄罗斯占领乌克兰克里米亚地区事件，2014年9月12日，该行受到美国财政部外国资产管制办公室（OFAC）发布的执行法案EO 13662; P.L. 115-44的管制，被列为部门制裁名单的受惩罚银行之一，在美国和欧洲金融市场上的股权债权投融资活动受到限制。

具体限制政策包括：禁止以下在美国境内或由美国人发起的交易活动：2014年7月16日当天或之后至2014年9月12日之前发行的超过90天的所有新债务交易、融资和其他交易；2014年9月12日当天或之后至2017年11月28日之前发行的超过30天到期的所有新债务交易、融资和其他交易；2017年11月28日或之后发行的超过14天到期的所有新债务交易、融资和其他交易。

俄政府政府对该行进行了救助，俄罗斯央行大量购买俄罗斯储蓄银行新发行的债券，以此弥补其不能在美国和欧洲金融市场发债的缺口，最终该行在政府的强力支援下整体经营活动并没有受到很大影响。

俄罗斯联邦储蓄银行在2013年制裁前夕的利润为3640亿卢布（111亿美元），2018年该行利润为8330亿卢布（120亿美元），利润增长了4690亿卢布，换算成美元约为9亿美元的增长。

俄罗斯外贸银行（VTB Bank），俄罗斯天然气工业银行（Gazprombank），俄罗斯农业银行（Rosselkhozbank）为俄罗斯另外三大国有行，也同俄罗斯联邦储蓄银行一道，被列为部门制裁名单的受惩罚银行并限制相关股权债权投融资活动。

俄罗斯政府对俄罗斯外贸银行的援助包括将该行委任为唯一的国际债券销售管理者，以此来增加银行的业务量。

2014年12月，政府启动了一项价值约占国内生产总值1.2%的银行资本重组计划，以支持直接或间接受制裁影响的大型和地区性银行，并提供监管宽容和增加存款保险。央行还通过各种渠道帮助受制裁的银行获得外汇。这三家银行由于经营活动受到一定程度的保障，受制裁影响相对有限。

2013-2018年间，俄罗斯第二大国有行外贸银行的利润上升830亿卢布（由于汇率波动美元计价为4亿美元的亏损）；俄罗斯第三大国有行天然气工业银行利润上升80亿卢布（由于汇率波动美元计价为4亿美元的亏损）；俄罗斯农业银行利润上升13亿卢布（由于汇率波动美元计价几乎无盈亏）。

俄罗斯开发银行（VEB，全称Vnesheconombank ）作为俄罗斯最大的投资和开发机构，在金融制裁中遭受了重大打击。该行于2014年7月16日受到SSI部门管制清单的制裁。一年后，根据海外资产控制办公室（OFAC）发布的“50%规则指南”（50%及以上股权被母公司持有的若干子公司在法律上应该受到与其母公司相同的融资限制），俄罗斯开发银行持股50%及以上的子公司在2015年7月30日也被纳入了部门制裁名单。

从经营情况来看，该行在2013年制裁前夕的利润为85亿卢布（3亿美元），2018年利润则暴跌为负1720亿卢布（负25亿美元），利润下降了1805亿卢布，换算成美元约为27亿美元的减少。