加大简政放权力度，第三张市场准入环节负面清单落地。12月26日，国家发改委联合商务部印发《市场准入负面清单(2020年版)》(以下简称《负面清单(2020年版)》)并自公布之日起落地执行。相较2018年我国首次发布《负面清单》，准入环节门槛设定已在两年内经过3轮调整，《负面清单》条目也由151项压减至123项，缩减比例达18%。

据国家发改委新闻发言人孟玮介绍，《负面清单(2020年版)》在放开“碳排放权交易核查机构资格认定”等3项措施、删除“进出口商品检验鉴定业务的检验许可”等14项规定的同时，谨慎增列了“金融控股公司设立管理相关措施”以及“未经许可不得超规模流转土地经营权”等少数事项。

进一步放开3项措施

去年，《负面清单(2019年版)》将“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等措施放开，进一步放宽市场准入。此次《负面清单(2020年版)》在此基础上进一步放开了“森林资源资产评估项目核准”“矿业权评估机构资质认定”“碳排放权交易核查机构资格认定”3项措施。

以近期备受市场关注的碳排放权交易为例，11月30日，生态环境部新闻发言人刘友宾曾表示，《全国碳排放权交易管理办法(试行)》已公开征求意见，完善后将尽快发布。这也意味着我国碳排放权交易也将跳出试点，走向常态化。

而在12月8日发布的《2020年中国碳价调查报告》显示，目前我国重点排放企业已在筹备建立碳市场，全国碳排放交易体系预计将在未来五年内趋于成熟完善。该报告结果显示，在567位各行业受访者中，约半数预计全国碳市场将于2021年启动交易，电力行业将是首先纳入交易的重点领域，水泥、钢铁、化工、电解铝等重点排放行业也有望被纳入交易体系。业内建议，纳入碳排放体系的公司需要开展相关法律法规的内部管理和培训。

“虽然摩根士丹利、高盛等大型投资银行进入二氧化碳排放权交易市场，但众多原因导致全球尚未形成统一的碳交易市场。加上美国此前退出《巴黎气候协定》，也一定程度上影响着碳交易市场的建设。此次放开其资格认定门槛，更多起到一种辅助的效果，但未来碳交易市场能否真正落地仍有待观察。”赛意企业研究所研究部主任唐大杰指出。

唐大杰说：“市场要开放、要活跃起来，《负面清单》条目越来越少也是大势所趋。但当前国内教育、医疗服务等关键行业以及国家垄断行业市场开放度仍有限。未来，政府应对教育市场多元化需求有充分的准备，而医疗改革也应在市场化、法治化背景下，主动引入好的投资机构、运营机构以及优秀人才，通过良性竞争完善服务。”

加强金融控股公司监管

“删除的措施大多是当前市场主体反映较为强烈、同时也符合国内高标准市场体制建设方向的。相关内容删改后，将有助于促进各类企业持续在华发展，提升市场整体运行效率。”商务部研究院副研究员庞超然表示。

根据“放管服”改革进展，新版清单还删除了“进出口商品检验鉴定业务的检验许可”“报关企业注册登记许可”“资产评估机构从事证券服务业务资格审批”“证券公司董事、监事、高级管理人员任职资格核准”等14项管理措施。

然而，除前述删减内容外，《负面清单(2020年版)》条目也谨慎增列了少数事项。据了解，根据《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》，金融控股公司设立相关管理措施被列入清单。庞超然认为，新列措施主要反映了国内法律法规的变化情况，有助于完善国内市场监管。

按照《负面清单(2020年版)》要求，未获得许可，不得设立银行、证券、保险、基金等金融机构或变更其股权结构。其中强调，金融控股公司设立；变更名称、住所、注册资本、持有5%以上股权的股东、实际控制人；修改公司章程；投资控股其他金融机构；增加或者减少对所控股金融机构的出资或者持股比例导致控制权变更或者丧失；分立、合并、解散或者破产的审批等事项。

此前，央行发布的《中国金融稳定报告(2018)》显示，部分非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，同时控制了多个、多类金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积和暴露。

“一方面，《负面清单(2020年版)》对金融控股公司设立抬高了市场准入的要求门槛；但另一方面，政府也一定程度上肯定了金融控股公司的地位。在加强管理的同时，也支持鼓励对金融控股公司相关流程的审批。”唐大杰表示。

不得超规模流转土地经营权

值得关注的是，除增列金融控股公司设立的相关限制外，此次《负面清单(2020年版)》还补充“未获得许可或资质，不得超规模流转土地经营权”，其中要求工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权需通过资格审查或项目审核。

据此前农业农村部披露的数据显示，无论是企业流转耕地总量还是占比均呈上升态势，工商企业在农地流转中的作用日益凸显。截至2014年，我国流转入企业的农户承包地面积达3900万亩，到2017年中，这一数据增至5200万亩。

然而近年来，规模流转土地经营不善的问题频出。例如，2018年底，江西某市近8000亩土地流转，牵出乡、村两级引进水产公司后错综复杂的经济纠纷。据悉，其中3000余亩基本农田被抛荒一年多。

“土地流转经营实现了一定程度的规模化发展，打破了运行30多年的‘家庭联产承包责任制’的小农经济现状，推动了土地、资本、劳动力等生产要素的优化配置。然而，虽然规模流转的生产效率显著提升，但经营效益却无法与规模经营面积的增长同步。”天津农村产权交易所财务总监王东表示。

今年1月1日，《农村土地经营权流转管理办法》落地，文件规定，工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，应当按照土地面积向县级以上地方人民政府进行分级备案。对整村土地经营权流转、500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，应当建立风险保障金制度。

王东指出，此次将规模流转土地经营权列入《负面清单(2020年版)》，也是出于防范风险和控制流转规模的考虑，而从前述政策层面也能看出，工商企业等社会资本流转农村土地经营权呈现出从严监管的趋势，“一直以来政策都在鼓励适度规模经营，未来社会资本等主体仍需根据自身资源禀赋和经营特点来决定土地规模”。