粮食安全是“国之大者”。保障粮食安全，始终是关系中国国民经济发展、社会稳定和国家安全的全局性重大战略问题。中国已实现口粮绝对安全的战略底线，但仍然面临大豆国内供给不足、对国际市场依赖较强的风险。作为传统农作物，大豆在中国具有上千年的种植历史，对满足中国居民的营养与健康需求发挥着重要作用。

从需求侧看，随着人均收入水平的不断提升，中国居民食物消费需求表现出多元化发展趋势，逐步从以谷物为核心的传统消费结构向以肉蛋奶等动物类食物为核心的现代消费结构转变，导致豆类饲料需求不断提升。从供给侧看，中国大豆表现出进口快速攀升、自给率不断下降的变化趋势。作为大豆原产国，中国曾经是世界最重要的大豆生产国和出口国。20世纪90年代中期以来，中国大豆进口量连续多年保持快速攀升趋势，导致目前国内约85%的大豆消费被进口占据，大豆对外依存度不断提升，使得中国大豆市场更容易受到外部不利因素的冲击。

与此同时，快速提升的大豆需求却没有促进国内大豆产业繁荣发展，大豆播种面积大幅度起伏，单产水平大约为国际平均水平的70%[10]。为解决大豆产业发展困境，按照中央部署，农业农村部于2019年制定《大豆振兴计划实施方案》；2021年中央一号文件强调要坚持并完善大豆生产者补贴政策；2022年中央一号文件强调要大力实施大豆和油料产能提升工程。本研究在分析大豆产业发展态势的基础上剖析大豆产业政策演进历程，并展望了大豆产业发展趋势，提出了促进大豆产业振兴的对策建议，以期为准确把握新时期大豆供给保障能力、稳步推进大豆产业振兴提供参考与借鉴。

01 中国大豆产业发展态势

生产态势

中国大豆播种面积波动较大，生产区域高度集中，产量总体呈增加态势。1978年至20世纪末，大豆播种面积基本在800万hm2左右波动；2000年后呈现逐年下滑趋势（图1）。由于农户种豆效益较低而缺乏积极性，在大豆进口冲击下，大豆播种面积由2000年的930.66万hm2波动下降至2015年的682.74万hm2。“十三五”期间，在《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》和《关于促进大豆生产发展的指导意见》等国家政策的支持与引导下，大豆价格政策不断调整和优化，农民种豆的预期收益逐步稳定，扭转了大豆播种面积不断下滑的消极态势。具体来说，大豆播种面积从2016年的759.85万hm2增加到2020年的988.25万hm2，总产量从2016年的1 359.55万t增加到2020年的1960万t，净增600.45万t，增长44.17%，年均增长9.58%（图1）。从生产区域分布看，中国大豆生产存在较为明显的地理聚集特征，主产区包括东北春大豆产区、黄淮海夏大豆产区、西北和西南大豆带状复合种植区，主要集中在黑龙江、内蒙古、安徽、四川和河南五省份。2020年，五省大豆总产量达到1 442.64万t，占全国大豆总产量的73.60%，其中黑龙江和内蒙古分别占46.95%和11.98%。

图1 1978—2020年大豆播种面积和产量变化趋势

Fig.1 Trend of sown areaand output of soybean,1978-2020

数据来源：国家统计局

贸易态势

一方面，中国大豆进口规模呈现快速攀升趋势，进口来源国高度集中。1996年，随着大豆进口配额限制政策的取消，中国瞬间变为大豆净进口国；随后大豆进口数量呈现明显的快速提升趋势，2000年后增加幅度更为明显。1996—2020年，中国大豆进口规模从111.40万t增至10 031.45万t，增长了约89倍，年均增长20.62%。目前，中国已是全球最大的大豆进口国，大豆对外依存度接近85%。从进口来源看，九成以上的进口大豆来源于美国、巴西和阿根廷三国（图2）。2020年，中国从美国、巴西和阿根廷的大豆进口量占总进口量的比重分别为25.80%、60.16%、7.43%，依赖于从少数国家大规模进口的局面使中国在大豆国际市场和运输路线的关键节点存在依赖性风险[12-13]。自2018年中美贸易摩擦以来，中国对美国大豆进口依赖度有所降低，自巴西和阿根廷的大豆进口份额有所提升。另一方面，为更好地应对大豆国际市场波动、实施多元化进口战略，中国从俄罗斯、乌克兰、印度等国的大豆进口量也有所提升。

图2 2010—2020年中国主要大豆进口来源国市场占有率

Fig.2 Market share of China& #39;ssoybean import source countries,2010-2020

数据来源：中国海关

消费态势

大豆消费以食用油和饲料蛋白为主。大豆不仅是重要的蛋白食品和食用油榨取的原料，也是养殖业重要的饲料蛋白来源。随着人均收入水平的提升和消费理念的改变，中国居民对肉类和蛋白质的摄入需求逐渐增加。从总量看，近年来中国大豆消费量常年维持在1亿t以上。从消费结构看，食用油榨取和饲料蛋白消费占比最高，约为85%，这部分大豆主要源自国外进口；其余则为豆制品加工消费，占15%左右，主要源于国内生产。2020年，中国大豆消费总量为1.17亿t，其中用于食用油压榨、食用、种用和其他的消费分别占84.27%、12.23%、0.68%和2.81%（图3）。

图3 2020年中国大豆消费结构

Fig.3 China& #39;ssoybean consumption structure in 2020

数据来源：《中国农业展望报告（2021—2030）

02 中国大豆产业的政策演进历程

大豆产业政策是影响大豆产业发展的重要驱动因素，不仅包括生产和贸易政策，还包括加工、消费、科研等相关政策。其中，很多生产政策包含在粮食政策中，专门针对大豆产业的政策相对较少。从政策演进来看，大豆产业政策表现出目标要求多元化、调控方式市场化、贸易政策逐步开放的演进特征。

生产政策

改革开放以来，根据大豆产业的市场化程度，中国大豆生产政策可大致划分为4个阶段，分别为经济体制改革时期（1978—1997年）、生产补贴政策创设时期 （1998—2007年）、市场支持政策调整时期（2008—2018年）以及大豆振兴时期（2019年以来）。

经济体制改革时期（1978—1997年）。1978年改革开放后，大豆产量呈现明显提升趋势，主要得益于两方面政策改革：一方面，国家计划购销制度的取消使“以粮为纲”的农业政策偏好有所改观，大豆以往“似粮非粮”的边缘化地位得到缓解；另一方面，农村土地经营制度改革的推进有效激发了农户的生产积极性，推动了大豆产量的快速上升。与此同时，为恢复和加强中国大豆在国际市场上的竞争优势，中国政府也逐步重视大豆生产：1995年，国家商品粮基地县创建时计划将大豆生产纳入考量范围；1997年，大豆被正式纳入国家商品粮基地县建设。

生产补贴政策创设时期（1998—2007年）。为缓解大豆进口量日益攀升对国内大豆种植的冲击，2002年中国开始设立大豆良种补贴，并按照150元／hm2的补贴标准在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古四省份推广高油高产大豆，当年投入补贴资金达到1亿元；2003年，该补贴资金提升至2亿元；2008年，该补贴资金扩大到4亿元，覆盖了全国约31%的大豆播种面积（0.086亿hm2）。

除专门针对大豆的补贴外，其他各项农业补贴在此期间也逐步得到实施与推广。2004年，中共中央决定逐年减免农业税，并开始实施粮食直补政策；同年，为提升农业机械化水平，农机购置补贴政策试点工作得到有序推进；2006年，为弥补农民因柴油、化肥、农药等农业生产资料价格上涨而增加的支出，国家出台农资综合补贴政策，通过综合性直接补贴保障农民的种粮收益。

市场支持政策调整时期（2008—2018年）。2000年以来，在国际粮价剧烈波动的冲击下，中国部分粮食价格出现明显下滑趋势。为稳定农户种粮收益预期、确保粮价平稳运行，2008年国家针对黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古4个大豆主产区域出台临时储备粮收购政策，并于当年开展了4次大豆临时收储。截至2009年6月，临时收储大豆规模达到725万t，占政策覆盖区域大豆总产量的九成左右。

2008—2013年，大豆临储政策的实施尽管很大程度上稳定了市场价格、提高了豆农种植积极性[14]，但临储价格明显高于市场价格，导致大豆流通出现“国货入库、洋货入市”问题，也使得财政面临较重负担。考虑到以上问题，2014年中央一号文件提出要逐步建立农产品目标价格制度，国家发展和改革委员会、财政部发布了《关于印发大豆目标价格改革试点方案的通知》，并在东北三省和内蒙古开展试点工作。3年试点后，基于对试点成效的评估，中国政府决定在大豆目标价格补贴政策基础上进行进一步完善，并于2017年实行大豆生产者补贴政策，即 “市场定价” “价补分离”。

市场定价是指将大豆的定价权交由市场，从而充分发挥市场配置资源的潜能；价补分离指的是中央财政将大豆生产者补贴拨付到省（区、市），由地方政府制定具体的补贴实施办法，细化补贴的标准、对象和依据等，并负责将补贴发放给大豆生产者[15]。与目标价格补贴政策相比，大豆生产者补贴政策在保障农民种豆积极性的基础上兼顾了市场配置资源的优势。

在对大豆种植给予充分政策支持的同时，为实现粮食生产提质增效，农业生产各类补贴表现出结构不断优化、力度逐步加强的发展趋势。2014年，为支持耕地质量保护和推进农业适度规模经营，政府对原有的农资综合补贴、种粮直接补贴和农作物良种补贴进行优化重组：一方面，将农作物良种补贴、种粮直接补贴和农资综合补贴的80%用于支持耕地地力保护，补贴对象为拥有耕地承包权的种地农民；

另一方面，为维持粮食补贴政策的连续性与稳定性，将原农资综合补贴其余的20%和种粮大户补贴试点资金、三项补贴增量资金统筹起来，用于促进粮食适度规模经营，补贴对象则以种粮大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体为主。为推进农业供给侧结构性改革、实现农业可持续发展，农业部（现农业农村部）于2016年印发《关于促进大豆生产发展的指导意见》，提出以满足国内食用大豆需求、构建合理轮作制度为目标，促进大豆生产稳定发展，形成国产大豆与进口大豆错位竞争、相互补充的格局，探索产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路。

同年，农业部（现农业农村部）联合十部委出台了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，在东北冷凉区（黑、吉、辽）和农牧交错带（内蒙古自治区）开展粮豆轮作试点面积500万亩（33.33万hm2），并对试点面积发放粮豆轮作补贴，以实现以调减玉米为重点的种植结构调整。

大豆振兴时期（2019年以来）。2019年3月，农业农村部办公厅印发《大豆振兴计划实施方案》，旨在通过政策、科技、投入等综合措施推动形成大豆振兴的合力。具体来说，分别从调整优化补贴政策扩面积、依靠科技创新提单产、建设高标准农田抗风险和发展订单生产增效益等方面厘清了推进大豆产业振兴的实现路径。2020年，国家继续实施大豆振兴计划，大豆生产者补贴增至5 250元／hm2。

贸易政策

与大豆生产政策相比，大豆进口政策基本表现出逐步放宽的单一化演进趋势。1993年，国家首先放开油料市场的对外贸易。1996年，中国取消大豆进口配额限制政策、放开大豆市场，允许低关税进口大豆。随着进口配额约束的取消和关税的降低，来自美国、阿根廷和巴西等国家的进口大豆迅速冲击中国大豆市场。当年，中国大豆进口量达到111.4万t，首次突破100万t，比1995年增加274%，中国瞬间由大豆净出口国变为净进口国。2001年，中国加入世界贸易组织（WTO）后再次下调了大豆及相关产品的关税：将大豆进口关税降为3%、豆油关税降为9%。

从此，中国豆油、豆粕供给逐渐被国外进口占据主导地位。2006年1月起，中国取消进口大豆油关税配额。2007年，中国海关总署对进口大豆实行1%的暂定关税税率，进一步降低进口关税。2008年6月，中国取消农产品出口退税，这进一步降低了国内大豆出口竞争力。2013年6月，农业部（现农业农村部）批准发放巴斯夫农化有限公司申请的“抗除草剂大豆CV127”、孟山都远东有限公司申请的“抗虫大豆MON87701”和 “抗虫耐除草剂大豆MON87701*MON89788”3个可进口用作加工原料的农业转基因生物安全证书。同年，在经过7年审查之后，中国正式批准允许进口拜耳公司的LL55转基因大豆。此后，中国也批准了进口杜邦先锋公司的Plenish转基因大豆。

2018年，中美贸易出现摩擦。在对美国大豆加征25%关税后，美国大豆的到港成本价快速上升，从2 950元／t增至3 650元／t，增加了700元／t。美国大豆进口成本的变化促使中国大豆加工企业改变了大豆进口渠道，不仅逐步增加从巴西、阿根廷等国的大豆进口，而且开始将大豆进口国逐步拓展到俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、埃塞俄比亚等。其中，巴西成为中国最大的大豆进口国，中国自其进口量占中国大豆进口总量的60%以上。2020年，中国与阿根廷签署合作协议，首次允许进口阿根廷豆粕，这标志着全球最大的豆粕出口国和最大的消费国开始直接贸易；中国和俄罗斯签署大豆合作发展规划，两国也逐步开展大豆贸易，俄罗斯提出到2024年实现对华大豆出口370万t的目标。

其他政策

除生产和贸易外，中国政府在大豆加工、消费方面也有相关政策出台，这些政策对引导大豆稳产保供和产业高质量发展具有重要意义。大豆加工方面，2008年国家发展和改革委员会印发的《关于促进大豆加工业健康发展的指导意见》强调，为保障中国大豆产业安全，国家将大力发展和完善大豆期货市场，支持大豆生产、贸易、加工企业参与期货市场全面发育，鼓励通过套期保值方式规避经营风险；2009年，为支持本国的大豆产业发展，国家发展和改革委员会宣布对收购国产大豆的加工企业给予160元/t的补贴；2014年，财政部、国家税务总局印发通知，开始免征储备大豆增值税。

大豆消费方面，中国于1989年首次发布《中国居民膳食指南》，随后结合中国居民膳食和营养摄入情况进行了营养素需求和营养理论的知识更新，并分别于1997年、2007年和2016年对《中国居民膳食指南》进行了3次修订。其中，2016年修订的《中国居民膳食指南（2016）》强调要多吃大豆、经常吃豆制品。2014年，国务院发布《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》，强调要加强大豆种质资源研究和新品种培育，扶持国内大豆产业发展，强化大豆生产与精深加工的科学研究，实施传统大豆制品的工艺改造，开发新型大豆食品，推进大豆制品规模化生产，提出到2020年实现全国人均全年消费豆类13kg的目标。2017年，国务院办公厅印发的《国民营养计划（2017-2030年）》提出，推广应用《中国居民膳食指南》指导日常饮食，控制食盐摄入量，逐步量化用盐用油，同时减少隐性盐摄入。

03 中国大豆产业发展趋势展望

消费仍将持续增长

考虑到人口增长、居民收入增加、城镇化推进和消费结构转型，未来中国大豆消费需求仍将持续增长。一方面，随着居民膳食消费更加偏好健康化，蛋白质摄入逐步从以往的动物蛋白到植物蛋白转变，大豆食用消费将有所增加。具体来说，豆腐、豆浆、千张、腐乳、膨化豆等传统豆制品消费将会保持稳定，蛋白类、功能食品类、精细化工类等大豆精深加工产品消费量将逐渐扩大。随着消费者对植物蛋白营养价值认识的提高和健康饮食理念的推广，以及对大豆蛋白粉等大豆加工提炼的保健产品接受度的提高，未来大豆食用消费还有进一步增长空间。另一方面，居民收入的增长会促使食物消费结构升级，表现为畜禽产品和豆油消费需求上升，因此大豆饲料和压榨需求将会有所增加。

生产综合竞争力不断提升，自给率逐步提高

中国大豆玉米带状种植逐步推广，大豆播种面积有所增加。与大豆单一种植相比，大豆玉米带状复合种植可以有效挖掘边行优势，在玉米基本不减产的同时增收一季大豆，这是对传统间套种技术的创新。2020年中央一号文件指出，加大对玉米、大豆间作新农艺推广的支持力度；2021年12月，全国农业农村厅局长会议强调要把扩大大豆油料生产作为2022年必须完成的重大任务，抓好东北四省区大豆面积恢复，支持西北、黄淮海、西南和长江中下游等地区推广玉米大豆带状复合种植；与此同时，农业农村部印发了 《“十四五”全国种植业发展规划》，提出到2025年，推广大豆玉米带状复合种植面积5 000万亩（333.33万hm2） （折合大豆种植面积为2 500万亩，约166.67万hm2），扩大轮作规模，开发盐碱地种大豆，力争大豆播种面积达到1.6亿亩（0.107亿hm2）左右，大豆玉米带状复合种植模式得到逐步采用与推广。此外，良种、绿色增产增效技术的研发与推广将有效提高大豆单产。东北地区粮豆轮作、黄淮海地区麦茬免耕覆秸、南方和西北地区大豆间作套种等绿色生产技术将会逐步推广，绿色高产高效生产技术的应用会有效提升大豆生产效率、促进单产提升。

进口规模稳中有增，来源逐步多元化

未来，随着大豆品种不断改良以及单产的相应提高，大豆总产量将达到2 000万t以上。随着人口增长、城镇化推进和膳食结构调整，城乡居民的肉禽蛋奶消费仍将稳步提升，在畜产品维持高自给率的政策目标影响下，大规模进口饲用大豆的格局不会有明显改变，预计大豆进口量将保持在1.1亿t以上。从进口来源国结构看，巴西、美国和阿根廷仍将是中国主要的大豆进口来源地。与此同时，考虑到进口依赖风险，中国将会适当控制从美国和巴西进口大豆的规模，适当从阿根廷增加进口，并把加拿大、乌克兰、俄罗斯、乌拉圭、印度、哈萨克斯坦、南非和埃塞俄比亚等国家作为开展大豆进口多元化布局的主要区域，科学合理地增加自上述国家的大豆进口，从而降低对美国和巴西大豆进口的依赖，保障国家大豆供给安全。

04 完善中国大豆产业政策的对策建议

中国大豆产业的发展目标是保证食用大豆基本自给、确保进口安全，充分发挥大豆在农业可持续发展中不可替代的作用。为全面提升中国大豆产业综合竞争力，提出以下对策建议：

立足国内实现大豆稳产保供

实现大豆产业振兴，中国大豆生产可以从两个方面发力。一是稳步增加大豆播种面积，发挥各地区大豆种植优势。在黄淮海地区适度扩种夏大豆，推广麦豆轮作、玉米和夏大豆轮作等多种轮作模式，适当恢复中部和西南地区大豆播种面积。二是加强大豆节本增效技术的研发与推广。建立由高等院校、科研院所、龙头企业和各类农户组成的产学研相结合的技术研发体系，加快良种培育和品种更新，稳步提升大豆单产和效益；充分发挥合作社、家庭农场等农业新型经营主体的带动作用，加强节本增效大豆新品种的示范与推广，加快推广粮豆轮作、测土配方施肥、病虫害统防统治等技术应用，推进耕种收全程机械化，实现大豆稳产保供。

多措并举完善大豆补贴政策

一方面，建立大豆生产者补贴的动态调节机制。以提高各类经营主体大豆种植意愿、促进大豆扩种为目标，将大豆市场价格、最低工资标准纳入大豆生产者补贴方案中统筹考虑，并根据各地经济发展水平、资源禀赋特征和大豆种植情况因地制宜建立相应的大豆补贴制度；逐步扩大生产者补贴实施区域，实现大豆主产区全覆盖，保障豆农的合理预期收益；加强对大豆社会化服务主体的扶持力度，引导农业社会化服务市场发育，促进大豆土地规模经营与服务规模经营的协同发展。另一方面，继续探索完善轮作补贴政策。提高轮作补贴政策目标的瞄准性，采取差异化的补偿方式，避免过度补偿，稳步扩大粮豆轮作规模。

以加工为引擎带动大豆产业高质量发展

加工是大豆产业链的核心，也是提高大豆制品溢价的关键环节，上承种植业、下接饲料业和养殖业。强化大豆加工发展，有助于延长大豆产业链、提升价值链，提升大豆国际综合竞争力。首先，鼓励大豆加工企业与上游大豆种植者形成紧密型衔接机制，促进其规模化经营，全面提高大豆原材料的品质。其次，鼓励支持大豆精深加工发展、优化产品结构。以高档大豆蛋白产品和食用大豆产品加工业为主，重点发展全分类、发酵类和非发酵类大豆食品，多渠道拓宽大豆资源的应用领域。最后，引导提升大豆加工产品研发能力。鼓励现有大豆加工企业提升产品科技含量，对大豆高端产品的研发给予适度政策支持，如大豆的浓缩蛋白、蛋白活性肽、组织蛋白等产品的研发。

加强大豆走出去政策支持

中国大豆产业应立足中国资源禀赋特点，充分挖掘国产非转基因大豆产品优势，打造“食用、健康、高蛋白”的中国大豆国际品牌，形成与进口大豆错位竞争的互补发展格局。支持国内大豆加工企业建立全球大豆供应链、融入全球农产品供应体系，提高统筹利用全球农业资源、国际农产品市场的能力和水平。具体来说，应积极支持中国大豆加工企业走出去，与大豆主要供应国的机构和企业建立稳定的贸易伙伴关系；通过“贸易—合作—投资”模式开发境外农业资源，建立持续、稳定、安全的大豆进口供应链，确保中国大豆进口的稳定性和可预见性，从而降低经营风险；在财政、金融、保险、税收等方面对走出去的大豆加工企业给予相关政策支持，如鼓励银行、保险等金融机构创新面向大豆产业发展的专项金融产品和服务，破解大豆走出去的信贷约束，鼓励中国企业走出去建立自主的海外大豆供给保障体系。