导读

3月5日，“十二五”规划纲要（草案）公布。该草案提出加快财税体制改革，增强预算透明度等内容。全国政协委员贾康指出，伴随纳税人的意识不断提高，大家都关注这个钱（财政收入）是怎么花的。全国政协委员许善达表示，现在我们的政府收费中，应该改成税的还有很多，所以还应该继续改革。

看点1 基层叫穷源于分税制？

新京报：分税制改革始于1994年。有观点称，土地财政、基层财政困难以及地方债务等问题，是源于1994年的分税制改革。你反驳称“板子打错了地方”，那么“板子”应该打哪儿？

贾康：当前，省以下不能够贯彻落实分税制，实际上形成了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常严重的“分成制”和“包干制”。中国的实际情况是，地方总体而言没有进入分税制状态，从省往下走，就走不通了。

地方高端层级上提财权、下压事权的空间大，转移支付做不实。所以那板子应该打在“分成制”和“包干制”的制度安排上，它们明显有毛病，与市场经济不相适应。

看点2 如何调整中央到基层财政框架？

新京报：“十二五”期间，我们应该如何细化、优化分税制？

许善达：关于分税制问题，现在有两种意见：一种办法是把上级政府的钱更多地下放给基层政府，能够转移得多一些；另一种办法是，钱不转移但是可以把职责上收，就是由上级政府履行更多的职责。

到底应该青睐哪种方式，我觉得要看不同的领域。比如，我认为，国民教育应该是中央政府全部承担，而其他有的职能应该下放到基层，那么钱也应该跟着下去。不可能所有问题都是按照一个方式来解决，这需要仔细地研究，哪些是需要下放收入的，哪些是上收职能的，要具体问题具体分析。

职能的划分和钱的下放，都是解决问题的方式。

贾康：“十二五”期间需加快财税体制改革，巩固和完善与社会主义市场经济相配套的分税分级财政体制。

细化分税制改革，就要进一步深化省以下分税分级财政体制的改革，推进省直管县、乡财县管等改革措施，在财政层级结构扁平化的过程中，进一步理顺政府间的财政分配关系，在中央、省、市、县各级实现事权合理配置、财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的导向下，加快构建地方税体系，打造地方支柱税种形成主体财源，并适当提高地方税政管理权，同时强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度，建立县级财力保障制度。

新京报：财政层级结构扁平化具体意味着形成怎样的财政框架？

贾康：通过扁平化，应使从中央到基层的五级财政框架变成三级。到了三级，我们就可能从山重水复变成柳暗花明。

在“十二五”期间，应使三级财政框架和其中“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的内洽机制，大体成型。这样一个分税分级财政体制在“十二五”期间一旦有眉目的话，其意义是非常长远的。

看点3 如何抵制土地绑架财政？

新京报：地方税体系如何构建？依赖什么税种？

贾康：房产税和资源税应该是地方税体系中的两个支柱财源或者称作主力税种。应该一步一步地、逐渐把地方税体系打造好，让这两个支柱财源逐渐显示出支撑力。希望在今后5年中，在“十二五”期间看到基本模样。

新京报：如何促使地方有积极性依赖房产税而不是土地财政？

贾康：重庆和上海已现行试点开征房产税。他们做出了积极探索，会逐渐总结经验，把方案进一步合理化，最终形成示范效应。另外，资源税改革已在新疆先行试点。这都是很好的开端。

看点4 怎样调税为服务业松绑？

新京报：2011年是“十二五”的开局之年。在此期间，应该进行怎样的财税体制改革？

许善达：其中重要的一个方面，就是营业税改革。我国在2008年实行企业所得税两法合并，2009年实行增值税转型等减税措施后，下一步的减税措施应该主推营业税改革，应对服务业征收营业税改为征收增值税，先从试点做起，随后逐渐推进。

营业税目前主要存在三个缺陷，对服务业发展负面影响越来越大，包括税负平均比增值税要高、重复征税，和服务业的出口不退税问题。

新京报：什么样的财税体制是可以促进转变经济发展方式的？

许善达：营业税改革就是促进转变经济发展方式的内容之一。另外，对于科技含量提高的企业，加快技术开发费支出在计算应税所得额前加计扣除，也会促进转变经济发展方式。因此，什么样的财税体制，这个面是很宽的，不是单单靠一个税种。

看点5 宏观税负究竟高不高？

新京报：伴随分税制的改革，中国的税收稳步增加。一个一直被讨论的问题是，中国的宏观税负到底高不高？

贾康：从最广义的政府性收入的宏观税负来看，如果做横向比较，不能说中国当前的宏观税负已经明显偏高，实际上在同口径比较来看，中国的宏观税负是发展中国家中等偏低一点的水平。中国宏观税负明显偏高的说法，缺乏数据论证。

许善达：这是非常复杂的问题，要看不同的口径。

比如，从每年一般预算报告的财政收入的口径而言，发达国家是逾30%，中国是逾20%。但是从结构来看，发达国家主要是社保税的比重大。我们的社保制度跟发达国家不一样，我们很大一部分农民没有社保，发达国家社保税在财政收入的比重占1/3左右，我们现在比重比较小。

不过，从社保之外的比重来看，我们与其他市场经济国家相差也不太多。

良言

政府用钱时，必须要有透明度，要让公众知情，接受公众监督。我们有权质询，我们有权参与，我们有权最后通过人代会最后形成预算决策。这是一个历史潮流。

2012年，“预算外资金”的概念就要退出历史舞台。按照财政部的工作要求，所有政府性财力就是预算资金，不分预算内外。——贾康

看点6 财政收入与GDP增速为何不同步？

新京报：财政收入增速一直快于GDP增速，是否正常？

贾康：现在来看，没有特别明显的不正常。这要放到改革开放大的历史阶段中来观察，财政收入曾在改革开放初期，名义增速达到30%以上水平，随后一路下滑到1995年10.3%最低点。目前，属于恢复性增长，现在名义增速也只是20%多一点。与此同时，现在也是“放水养鱼，放水让利，培养财源”政策的收获期。

新京报：财政收入增速和GDP增速不同步的原因何在？

贾康：这牵涉到很多客观因素。比如在技术性问题上，税收增速是按现价衡量的，而GDP增速是按不变价衡量的。如果剔除了价格因素，同口径相比，差距会缩小一部分。

此外，还有外贸进出口，经济结构升级，预算外资金调整到预算内等因素。各种因素结合在一起，才导致这样的一个差距，使大家感到这几年，每年都是财政收入增速明显快于GDP增速。

许善达：实际上GDP是个平均数（注：包括第一产业农业、第二产业工业和第三产业服务业），而第二和第三产业的增长要高于GDP。农业增长的慢，也没什么税收。我们的税基主要是第二、第三产业，因此首先这是一个很大的结构因素。

另外还有一个很重要的因素，就是进出口。我国出口要退税，进口要征税，但是进口一美元的税，要高于出口一美元退的税，所以贸易进口如果增加一美元，出口同样增加一美元，从贸易上而言，是平衡的，不存在顺差的，但我门征收的税收却是增加的。如果进口增加速度比出口还快一点，顺差缩小，那这部分的税收收入就增加了。

看点7 政府用钱有何原则？

新京报：在财政收入不断增加的过程中，有哪些问题要特别值得注意？

贾康：伴随纳税人的意识不断提高，大家都关注这个钱是怎么花的，怎么有绩效，怎么变得透明，怎么样让老百姓感到政府真得在转型，真得在更有效地为老百姓谋福利，怎样降低行政成本。这些问题非常关键。这比关注我们收入增长的指标更有实质性的意义。

现在公民越来越强调怎么把钱花好。政府用钱时，必须要有透明度，要让公众知情，接受公众监督。我们有权质询，我们有权参与，我们有权最后通过人代会最后形成预算决策。这是一个历史潮流，这是必须解决的机制。

在这个机制完善过程中，政府必须要追求绩效，必须降低行政成本，必须形成问责制。

看点8 “预算外资金”概念消亡？

新京报：去年74个中央部门都进行了预算公开，包括财政部也披露了。你怎么看待公开的程度？

贾康：首先要肯定的是进步，但应该是所有部门的预算内容能公开的都应该公开。有一些涉及国家秘密的信息，则要按照《保密法》和《预算法》，明确界定哪些信息，需要哪些方式来保密。

新京报：财政部部长谢旭人此前表示，未来五年，要把政府所有收支全部纳入预算管理。这是否表明将形成一个所有政府收入的全口径大账本？

贾康：据我所知，这个时间表会更快。2012年，“预算外资金”的概念就要退出历史舞台。按照财政部的工作要求，所有政府性财力就是预算资金，不分预算内外。预算资金可有种种分类，比如税收收入和非税收入等等，但不会如过去一样算在预算外了。现在，确实还有一部分收入，还未纳入到大预算管理中，然而它的数量越来越少。

新京报：全口径的大账本肯定在“十二五”期间得以落实？

贾康：肯定能够落实，如何保障，还是要依赖法制，法制加上透明度，加上公众多重的监督。