我国粮食体制改革历程

第一次粮食体制改革（20世纪80年代中后期）

20世纪80年代初期，我国出现了“卖粮难”现象，最初的成因没有归为粮食生产相对过剩，而是归因于政策导致的流通体制不畅通。针对此种判断，中央采取的主要措施是放开流通限制。1983年年初，国家允许农民在完成派购任务后，将手中余粮自行处理。但到了1984年，“卖粮难”问题进一步严重，国家才认识到流通不畅只是表象，更深层次的原因是粮食生产总量过剩。1985年，中央对实行了30多年的粮食统购统销政策进行了重大改革：改革农业生产购销体制，结束以国家财力刺激农业增长的局面，逐步建立依靠经济规律促进农业生产的体制。

当年的中央一号文件正式明确了改革的主要内容：1.确定农民在生产决策方面的自主权，“任何单位都不得向农民下达指令性生产计划”。2.粮棉收购由强行统购改为合同订购：商业部门在播种季节前与农民协商，签订订购合同，合同外的粮食可以自由上市；试图把强制性的具有转移收入功能的统购变为平等的商品交换。3.第一次提出了粮食生产保护价的概念：为了保护农民利益，如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原来的统购价敞开收购。1985年的粮改政策很快就起了作用，当年粮食产量下降2820万吨，降幅达6.92%。粮食供求关系随后转向紧缺，随着粮价回升，市场粮价与国家订购价格之间差距拉大，国家粮食合同订购非常不顺。到了80年代后期，国家恢复了粮食国家专营的制度。

第二次粮食体制改革（20世纪90年代初）

十四大确立了社会主义市场经济改革的整体目标，1989—1992年我国粮食生产出现了连续四年的大丰收，粮食产量突破4亿吨。在此背景下，决策层设定了粮食改革的整体目标“在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。从1992年起，国家相继放开了广东、浙江、江苏、安徽、福建、江西、上海等地的粮食价格，同时取消了粮票制度。1993年年底，全国95%的市县完成了粮食价格改革。随着粮食改革的深入，形势出现了变化，当时经济出现过热迹象，通货膨胀形势严峻，南方的城市粮食价格迅速攀升，此后蔓延到全国。这一现象引起了决策层的高度重视，1994年3月23日，中央召开农村工作会议，认为此次粮食价格上涨是由生产不足造成的，强调“北方省区粮食种植面积要做到稳中有升，南方省区、沿海经济发达地区粮食播种面积要有较大幅度的回升”，强调国有粮食部门完全控制粮食批发环节，并在零售环节发挥主渠道的作用；同时抛售粮食储备，提高粮食收购价格，增加粮食进口，实行粮食省长负责制，严格限制非国有链式经营主体。1993年的粮食改革就此夭折。

第三次粮食体制改革（20世纪90年代后期）

1996年我国粮食产量跃升至5亿吨，1997年人均粮食占有量为400公斤，市场粮食价格急速走低。国有粮食系统以高于市场的价格敞开收购粮食，积累了大量的库存；粮食在存储过程中存在自然耗损的情况，加之部分粮库以较低的价格在市场上销售粮食，给国家带来了巨大的财政负担。1998年6月6日，国务院发布第244号令，强调国家掌握必要粮源，规定农民完成国家订购任务并留足自用与储备的余粮，由国有粮食收储部门以保护价敞开收购，未经批准，任何单位和个人不得向农民和其他粮食生产者收购粮食；国有粮食收储企业必须顺价销售粮食，不得亏本销售。在粮食相对过剩的情况下，限制市场发挥调节力量，对粮食与财政资源均形成了巨大浪费。

第四次粮食体制改革（2004年）

新千年我国粮食生产基本稳定在4.5亿吨以上，2004年5月国务院重新颁布了《粮食流通管理条例》，标志着我国粮食生产与流通继续向市场化方向改革。新条例要求国有粮食购销企业转变经营机制，带头执行国家粮食政策，发挥粮食流通主渠道作用，同时鼓励多种所有制主体从事粮食经营活动，促进公平竞争。除国务院对于重点粮食品种在主产区继续实行最低价收购外，新条例强调粮食价格由市场供求决定，政策用粮的采购和销售原则上通过粮食批发市场公开进行。新条例放宽了粮食价格的确定机制与流通主体的限制，为我国从根本上稳定农业生产做出了新的制度性保障。
　　通过第四次粮食流通体制改革，农产品价格出现了较大的变化与调整，粮食作物播种面积与产量稳步提升。根据国家统计局提供的我国种植业生产价格指数，我们设定2000年农产品生产中种植业价格指数为基期100，10年后指数上涨幅度接近88%，2010年该指数为188。指数上升说明农民在农业生产技术没有较大突破的条件下，农业生产投入需要相应增加80%。指数的分项指标显示：稻谷的生产价格指数增长幅度始终处于种植业中的领先地位，玉米的生产价格指数低于该指标，2010年接近160。

2004年以前农产品的销售价格与农产品生产价格增长幅度并不相同。1994年到2003年年底，由于国家的粮食政策限制，全国粮油批发价格长期保持稳定，基本维持在1994年的价格水平。2003年10月到2004年年初第四次粮食改革启动初期，粮油批发价格指数由97迅速上涨到137，涨幅接近40%。此后价格水平维持在120—140之间，2009年年初又出现了一轮粮食价格上涨，2010年年底该指数达到历史新高181点。

2004年以前，由于国家对粮食流通体制的限制，全国粮油批发价格基本没有增长，但与此对应的是生产要素市场化过程中农产品生产价格节节攀升，导致农民的生产积极性有所下降。2003年我国粮食作物播种面积减少到改革开放以来少有的低点9941万公顷，当年粮食总产量几乎回落到1991年的低水平，为43069万吨。粮食生产结构出现了比较明显的变化。2000—2003年，稻谷生产价格指数增速始终高于同期种植业生产价格指数增速，与此对应的是，玉米生产价格增速略低于种植业生产价格指数均值，2003年稻谷产量基本上处于低水平16065万吨，与90年代初18000吨的产量形成鲜明对比，而玉米产量却保持相应的增长。这说明在农民种植粮食的过程中，经济效益成为选择种植品种的首要参考因素。整体来看，对粮食流通体制的严格管控，在一定程度上打击了农民种粮的积极性。

2004年粮食改革在继续执行部分粮食品种最低保护价的前提下，鼓励多种所有制主体从事粮食经营活动，逐步理顺了粮食生产、流通过程中的价格扭曲，从根本上促进了农民的种粮积极性。我们看到，新粮食政策的推行使得粮食作物播种面积一改1998年的下滑趋势，2009年播种面积恢复到10897万公顷，2004年粮食总产量回升到46946万吨，此后粮食总产量更是逐年增加，2007年粮食产量突破5亿吨。

制定粮食政策，需要对我国主要农作物的生产能力有比较清晰的认识。决定当年粮食生产量的两个主要因素是农作物播种面积与农业科技水平，农业科技水平是决定农作物生产量的长期性因素。建国以来，我国在水稻、小麦、玉米和大豆的生产技术方面取得了较大提升。

从建国到现在，水稻栽培经历了高秆良种评选、稻矮化育种、稻杂交育种、超级稻育种四个阶段。水稻单产水平由50年代的2463．0千克/公顷提高到目前的6249千克/公顷，水稻单产的提高要归功于育种的培养。现在的水稻生产，除了新的高产育种之外，旱育秧、抛秧、机械化等栽培技术还有很大的推广空间。

小麦栽培从50年代到现在经历了以提高抗病稳产为主的育种、以矮化与高产为主的育种、高产和优质育种并进等三个阶段。1952年我国小麦平均产量为732千克/公顷，到2008年平均产量达到4762．5千克/公顷，增长了6.5倍。可以说，小麦育种的不断创新是小麦单产提高的重要动力，由开始的抗病稳产到后来的高产优质，小麦在量上和质上都实现了飞跃。

玉米单产的提高同样经历了选种、杂交、增肥、提高种植技术等几个技术阶段。50年代玉米平均单产为1264.5千克/公顷，近年来已经达到5000.3千克/公顷，60年来翻了两番。

大豆生产则经历了恢复发展、下降、持续下降、持续稳步发展等四个阶段。

我国农作物生产面积基本保持稳定略有增长的局面，1978年全国农作物播种面积为150104.07千公顷，2009年农作物的播种面积为158369.27千公顷，增加了8535.20千公顷，增幅接近6%，全国农业生产的土地基础保持稳定。从农作物播种面积的分项来看，1978年粮食播种面积为120587.20千公顷，占农作物播种面积的80%，30年间下降趋势明显，近10年播种面积基本保持稳定，2009年粮食作物播种面积为108985.76千公顷，占农作物播种面积的68%，与1978年相比播种面积减少11601.44千公顷。与粮食作物播种面积减少相对应的是，油料与蔬菜播种面积出现了比较大的增幅，1978年油料播种面积为6222.33千公顷，2009年油料播种面积翻了一番，达到13652.12千公顷，增加7429.79千公顷；蔬菜播种面积由1978年的3331千公顷增长5.5倍，2009年蔬菜播种面积达到18414.31千公顷。

第四次粮食改革政策逐渐发挥效力，与居民口粮相关的谷物播种面积在经历了1999—2003年的播种面积下滑后稳步回升。近年来，稻谷播种面积始终保持在30000千公顷左右，小麦播种面积出现明显减少，1995年为28860千公顷，2003年下降到21996千公顷，此后逐年回升，2009年播种面积恢复到24290千公顷，但相对于1995年还是减少了4569千公顷。与小麦播种面积递减相对应的是，玉米播种面积逐年攀升，2009年为31182千公顷，相对于1995年的22775千公顷增加了8406千公顷，增幅高达37%。按照现有主要粮食作物的可播种面积与主要品种单位产量的数据计算，我国谷物的生产能力为1.87亿吨、玉米1.56亿吨、小麦1.16亿吨；而2010年国内稻谷的消费量为1.7亿吨、玉米消费量为1.63亿吨、小麦消费量为1.12亿吨。总体上看，现阶段我国有能力保障主要口粮生产方面的自给自足。

通过市场平衡粮食供求
　　
　　我国居民食品消费的基本态势

在对国内粮食的生产能力有了清晰的认识后，进一步了解我国居民的膳食结构及可能变化趋势，有助于国家通过市场化手段引导农民种粮，从而更合理地改善粮食生产结构，提高我国稀缺资源耕地的使用效率。随着居民收入的增长，国民已经脱离了建国初期追求温饱的基本生活要求，由争取吃饱过渡到努力吃好的阶段，消费者膳食结构比较注重荤素合理搭配。我国分别于1959年、1982年、1992年和2002年进行了4次全国居民营养健康调查。2005年7月，发布的《中国居民营养膳食与营养状况变迁》系列报告指出：1.动物性食品及油脂摄入大幅提高。从1961年至2000年，世界人均动物食品摄入量增加了2倍，而我国人均摄入量增加了10倍。1992年，膳食蛋白质提供的能量占总能量的15.2%，到了2002年，该比例上升至19.2％。人均油脂日摄入量由1992年的37克上升至2002年的44克，脂肪提供的能量占膳食总能量的比例达到35％。2.谷物食品摄入有所降低。谷物食品的人均日摄入量由1992年的593.8克下降至2002年的471.5克，下降趋势明显。我国现今粮食问题的内涵与20世纪50年代相比已经发生了根本性变化，现阶段粮食消费已经在最低温饱水平以上形成了一个相当大的缓冲层，在这一新的背景下，粮食政策设计应当全面考虑中长期的粮食需求趋势。

城市化进程引发食品需求结构性演变

随着“十二五”规划的推进，城镇化进程将进一步加快，农村人口向城镇迁移将使得国内粮食需求结构进一步发生变化。在2050年之前，中国的城市化率将从现在的36％提高到70％以上，这就意味着平均每年的城市化率增长1％左右，即每年有1000万—1200万人口从农村转移到城市。照此估算，到“十二五”计划末年，中国城镇居民将增加至少5000万人。由于我国地域辽阔，城乡及经济收入的差异造成了膳食结构的地区差异与城乡差异。农村居民与城镇居民在饮食结构方面存在较大差异，主要体现在以下几方面：城市中粮食的人均消费量低于农村的人均粮食消费量；蔬菜消费量方面，农村平均消费量为98千克，城镇人均消费量为116千克；农村猪牛羊肉的人均消费量接近15千克，而城市人均消费量达到25千克，后者是前者的1.6倍。

在农村人口迁往城市的过程中，随着收入水平的提高，这部分人群饮食消费结构将逐步与城市人口趋同。根据目前农村与城市人口现有饮食结构的差异初步测算，预计到2015年、2020年国内居民谷物摄入总量将由2010年的1.87亿吨下降到1.76亿吨、1.70亿吨。目前以水稻为代表的谷物种植主要集中在越南、泰国、缅甸和中国，不过越南等国的可出口量不能满足我国的巨大需求，依靠国际采购不能充分保障国内消费。按现有的稻谷生产技术测算，2015年我国稻谷的播种面积需要维持在2821万公顷，2020年的播种面积不低于2735万公顷即可满足我国谷物的总体需求，中国居民的口粮就不存在生产性危机。由于旱田和水田之间在自然条件允许的情况下相互转化不是问题，只要自然条件允许，作物的改种不是问题，稻谷播种面积的弹性还是很大的。目前农作物的市场价格决定了农民是种水稻还是旱地经济作物，所以需要国家从战略角度引导农民种植稻谷，在总体上把握稻谷种植面积。

与谷物消费量下降相对应的是猪牛羊肉需求量的上升，肉类消费量将由2010年的2644万吨上升到2015年的2688万吨、2020年的2733万吨。肉类需求的增加将带动饲料需求量上升（按1吨猪肉需要3吨饲料计，其中玉米用量占饲料70%、豆粕占20%计），2015年饲料中仅玉米的需求量就将增加93万吨，2020年的数据估计要比2010年增加186万吨。由于玉米、大豆、小麦对土壤的要求差异不大，改种的成本只是化肥和种子。农民往往根据市场价格来衡量自己应该种什么，把选择种植品种的决定权交给农民，由市场供需机制引导，有助于提高我国粮食生产的整体有效性。政府在提供信息、帮助农民形成合理预期等方面大有作为，但不宜干预农民在口粮方面的生产决策。

政策的制定者要预见到粮食生产市场化改革过程中会出现粮食品种的种植结构与市场需求之间的矛盾，短期内可能出现部分农产品价格明显涨跌的现象。但是，不能因此怀疑市场自身的调节能力，因为市场机制的基本功能就在于调节供给与需求，以提高资源配置效率。粮食供求的具体状况通过价格信号传达给生产者，并通过生产者对要素配置的调节来影响生产的增长水平。在粮食供给过剩的格局下，粮食增长速度下调，甚至产量下降，都是必要合理的市场调节现象。如果出现部分农产品价格急剧变动，也要看清本质——是粮食生产成本趋势性变化，还是粮食生产能力变化所造成的结果，再决定应对方案。