2008年以来，棉花政策步入了以收抛储为主的价格调控阶段。本文将梳理自2008年以来国家棉花调控政策对棉花市场价格走势影响。2008年全球金融危机爆发后，在各国政府联手救市的情况下，大宗商品在 2009 -2011 经历了显著的涨跌波动。为了有效应对国际棉花市场价格的大幅动荡，确保国内棉花生产稳定、维护经营者与用棉企业的市场预期，以及保障棉农权益和市场供应稳定，国家发改委，财政部等部门于2011年3月联合发布了《2011年度棉花临时收储预案》，此举标志着我国正式实施了常态化的国家棉花临时收储政策，正式步入了以收抛储为主的价格调控阶段。

从阶段划分可以分为以下三个阶段。

（1）2011年9月开始实施为期3年的棉花临时储备预案，通过敲定临时收储价格，发挥托市效果。

（2）2014年为了应对阶段性政策所引发的负面影响，我国开始实施棉花直接补贴政策。具体而言，当市场价格低于预设的目标价格时，国家会综合考虑市场价格与目标价格的差额、产销量、种植面积等多个因素，向生产者提供相应的补贴；而当市场价格高于目标价格时，则转向对终端消费者进行补贴，而非生产者。随着政策推进，我国棉花市场逐步建立起以市场供求关系为基础的价格形成机制。至2014年底，我国棉花市场已逐步趋向稳定。

（3）自2015年起，我国棉花政策迈入了一个新的阶段——抛储政策时期。该政策的核心目标是推动棉花价格全面市场化，旨在达成国内棉业“去库存、调结构”的战略愿景。通过实施抛储政策，我国力求进一步缩减国内外棉花价格差距，从而降低纺织企业的原材料采购成本，增强中国纺织业的国际竞争力。       

为期三年的棉花临储阶段  

2011年，受货币政策、欧美主权债务危机等因素影响，国内外棉花价格在3月份冲高后一路回落。为稳定棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保证市场供应，国家发展改革委等部门于2011年3月31日，制定了《2011年度棉花临时收储预案》。

《预案》明确了2011年度棉花临时收储价位，标准级皮棉到库价每吨19800元/吨，其它等级皮棉的收储价格按照3%的品级差率、1%的长度差率计算。预案执行时间为2011年9月1日到2012年3月31日，期间当监测的棉花市场价格连续五个工作日低于临时收储价，就启动收储预案。9月8日正式启动，之后棉价跌幅趋缓，12月开始止跌回升，收储托市效果明显。从收储情况来看，2011年9月实施临时收储政策至2012年3月31日，实际收储棉花31303万吨，占2011年棉花产量658.9万吨的47.5% 。2012年9月13日至2013年3月29日，国家以20400元/吨的到库价对2012年度国产棉进行收储，实际收储650.64万吨，占2012年棉花产量683.6万吨的95%，当年产量几乎全部转为国家临储。 

从2011年走势来看，年初受货币政策、欧美主权债务危机等因素影响，国内外棉花价格在3月份冲高后一路回落。期间欧洲经济步入衰退期、美国经济表现疲软、人民币持续升值，服装出口需求增速显著放缓。叠加国内信贷环境紧缩、融资难度加大以及劳动力成本不断攀升等多重因素，导致部分纺织企业面临零利润乃至亏损的困境，其经营状况急剧恶化，停产或减产的情况日益增多。这一系列不利条件进一步加速了国内棉花价格的下跌趋势。8月份以后，收储政策托市的效果开始显现，国内现货棉花价格跌幅开始趋缓。2011年度棉花临时收储从9月8日开始启动，初期国内新棉尚未大量上市，没有实际成交。随着新棉采摘进度加快和收购加工量增大，国内棉花现货价格持续走低，交储成为加工企业销售的主要渠道。10月8日，收储开始出现实际成交，随后交易量逐步放大，并屡创新高。11月中下旬，国家加大收储力度，每日计划收储量扩增至13万吨左右，收储成交量大幅增加，11月底累计收储量超过百万吨，托市效果进一步显现，国内皮棉现货价格止跌回升。

进入2012年，棉花临时收储政策执行的第二年。这项政策的目的是通过把以往在主产区临时收储皮棉的措施常态化。经国务院批准，2012年度棉花临时收储价定为20400元/吨，比上年提高600元/吨。自此，棉价在收储期间稳定在19000-20500元/吨区间宽幅震荡。

虽然三年的收储政策在一定程度上保障了棉农和加工企业的利益，提高了种植者的植棉积极性，稳定了市场供给和棉花价格，但也给用棉企业带来了较大的压力，纺厂则因成本高生产更艰难，加重了国家的财政负担。

目标价格补贴阶段

2014年为了解决阶段政策带来的结果弊端，对实行棉花直补政策。即当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价以及产销、面积等其他综合因素对生产者给予补贴，当市场价格高于目标价格时，不对生产者补贴而对终端消费者补贴；同时在对纺织企业征税上实行“高征抵扣”。

即把皮棉、棉纱纳入农产品增值税进项税额核定扣除试点范围。此次改革试点制定3年的棉花目标价格分别为19800元/吨，19100元/吨，18600元/吨，山东、河南、河北、湖南等地则按2000元/吨标准给予定额补贴。面对市场低迷的现状，棉花目标价格补贴相较于以往的补贴方式，更能有效确保棉农的棉花种植收益，因而这一补贴机制已成为棉农稳定收入的重要保障。2014年棉花目标价格改革政策的实施，促使国内棉花购销逐步回归市场，棉花及其加工品的进出口环境也有所改变。

从走势图来看，2014 年4月5日，我国实施了3年的棉花临时收储政策出现重大调整，棉花收储政策取消，改为目标价格直补政策，收储结束，抛储压力显现，下游消费需求和纺织品出口订单差强人意，被收储政策抬高的棉花价格一路弱势下行至14年年底。至2014年底，我国棉花市场逐步进入企稳阶段。

从2017年开始，棉花目标价格补贴政策进入深化改革阶段，棉花目标价格由一年一定改为三年一定，2017年至2019年棉花目标价格维持在18600元/吨，棉花种植面积补贴仅针对南疆四洲的基本农户，同时补贴数量上限调整为2012-2014年全国棉花平均产量的85%，交售量补贴改为0.63元/公斤，并且设置0.2元/公斤的棉花质量补贴，以鼓励棉农种植优质棉。

2020年至2022年棉花目标价格仍维持在18600元/吨，同时取消种植面积补贴，特种棉交售量补贴标准由陆地棉交售量补贴标准的1.3倍调整到1.4倍，对达到“双29A”和“双29B2”级的籽棉分别额外增加0.58元/公斤和0.29元/公斤的质量补贴。

2023年4月，国家发展改革委、财政部印发了《关于完善棉花目标价格政策实施措施的通知》，明确规定2023—2025年在新疆继续实施棉花目标价格政策，目标价格水平为每吨18600元。同时，统筹考虑近几年新疆棉花生产情况以及当地水资源、耕地资源状况，对新疆棉花以固定产量510万吨进行补贴。政府通过调整补贴政策，彰显了其以质取胜、激励棉花产业升级与效率提升的政策意图。在实施目标价格补贴政策后，籽棉的收购价格完全依据市场供需关系形成，有效运用了市场的自我调节功能，降低了政府对市场的直接干预程度。此外，该政策的执行还显著缩小了国内外棉花价格之间的差距。

新形势下灵活利用收抛储调控价格阶段

2015年以后，我国棉花政策迈入了一个新的阶段——灵活利用收抛储政策时期。该政策的核心目标是推动棉花价格全面市场化，旨在达成国内棉业“去库存、调结构”的战略愿景。储备棉轮换的原则已从“确保棉花生产、经营者及用棉企业的市场预期稳定，维护棉农权益，以及保障市场供给充足”调整为“旨在推动产业持续健康发展，引导市场平稳有序运行，减轻国家财政压力，并优化棉花储备的调控体系”。在此背景下，棉花抛售储备已成为政策调节与市场动态变化的关键因素，标志着棉花抛售储备工作正逐步迈向常态化和机制化的新阶段。

2015年7月开始为期两个月抛储，虽然实际挂牌185.4万吨，但是实际成交只有6.3万吨，成交率只有3.40%。

相对一千多万吨的库存来讲简直是九牛一毛， 此次抛储去库存效果甚微。同时，2015/16 年度全球虽然开始进入去库存阶段，但力度较小。7月至12月，国库放储，外纱入侵，需求低迷，棉价跌跌不休，抛售价格较2014年大幅度下降，利空氛围漫步整个市场，棉价开始摇摇欲坠。   

进入2016年后，抛储更加常态化。从2016年至2018年可以称为抛储的常规化年份。抛储量较大，且实际成交量也高，年均成交量超250万吨。期间抛储，成功降低了前期因收储而造成的国储库存积压问题，减轻了财政压力，同时也调节了棉花价格，整体棉价趋稳。

2016年初春节的那段时间，市场对于中国的宏观经济前景持有极为悲观的看法，消费领域也同样不被看好。

与此同时，市场上仍充斥着政府可能实施低价且不受限制地抛售国家储备棉政策的信息，这令市场感到深感忧虑，多重利空因素使郑棉在春节后继续下行，棉花期货指数最低触及9990元/吨。2016年3月后，抛储郑策没有落地，大跌后国产棉花与棉纱竞争力大幅增加，同时抛储推迟至5月初，国内供应偏紧使郑棉至4月中旬开始暴涨，被压抑的利多因素爆发使郑棉报复性上涨，期现背离修正成为该阶段的主题。进入7月份后，由于市场消费好于预期，新棉资源基本耗尽，抛储量萎缩至2万吨，导致市场供应进一步趋紧，棉价继续大涨。9月份新棉上市大幅晚于上年度同期，局部地区资源偏紧导致新棉收购价格持续上行。2017年棉花期货市场价格总体呈现宽幅振荡行情，算是对2016年的涨势进行整固。2017年度累计轮出成交322万吨，储备棉库存有效下降至500万吨左右，国内储备棉去库存成效斐然。

进入2018年，储备棉轮出工作自2018年3月12日开始，延期拍储至2018年9月30日，最高成交价17700元/吨，最低成交价12700元/吨，单日最高成交率100%，最低成交率5.15%。由于5月初新疆的大风降温天气，以及南疆的降雪天气使得部分棉区棉苗受灾严重，市场对18/19 年度棉花减产预期较强，减产消息带动市场补库需求，5月上旬至6月初，国储棉成交率持续增长，5月21日至6月1日连续两周100%成交。随后，为了稳定皮棉市场，保供应政策、国储棉限拍政策相继出台，成交情况逐渐降温，8月17日成交率到达最低点5.15%。

2018年国储棉期初库存约526万吨，2018年抛储累计成交251万吨，国储棉剩余库存约275万吨，国内有长期存在约300万吨/年供需缺口，后抛储时代来临。2019年以来棉花政策同时利用收抛储来调节市场价格走势。2019年至2023年一共进行了四次抛储，两次轮储。                              

从时间来看。2019年依然进行常规抛储工作，棉花库存供给侧改革持续。2019年4月30日国储发布公告，本轮抛储从2019年5月5日至2019年9月30日，本年度储备棉轮出挂牌量共116.23万吨，成交99.62万吨，成交率85.68％。抛储期间，随着中美贸易战升级，市场氛围转悲，同时下游纺织需求进入淡季，纺织企业面临库存压力，双重叠加下棉价迅速下行。且新棉呈现供大于求局面，需求疲软，虽然期间由于中美贸易缓和以及局部地区减产消息，盘面不断出现反弹，但持续时间都较短，盘面回落并且不断刷新低点。2019年11月14日，国家粮食和物资储备局、财政部联合发布了储备棉轮入公告，2019年12月2日起，中储棉将开始轮入补库。累计计划采购量78.6万吨，实际成交总量37.16万吨，占计划采购量的47%。此次论入持续到2020年3月底结束。其中2020年1月到3月成交33.46万吨，占总成交量的90%。该年12月底，中美贸易第一阶段顺利达成，经济指标也呈阶段性企稳特征，在一系列宏观利好影下，2020 年一季度的宏观经济预期持续改善，进一步提振棉价。

2020年7月1日至9月30日，安排储备棉轮储轮出，资源为2011-2013年度储备棉，此次抛储细则和之前最大的不同在于设置了“熔断机制”，当国内市场棉花现货价格指数低于11500元/吨时，下个工作日起暂停交易，当国内市场棉花现货价格指数连续三个工作日超过11500元/吨时，下个工作日重新启动交易。由于“熔断机制”的设置，抛储对市场利空影响很有限，同时11500元/吨是产业各方认可的相对低位，此次抛储成交率历年以来高位，几乎全部成交。另外，2020年11月份公布了轮入50万吨20/21年度疆棉的政策，由于本年度疆棉质量下滑幅度较大，国储轮入政策中将疆棉质量要求略有所放松，但因内外棉价差超过800元/吨，致使轮入未能启动。       

2021年棉花收购期价格高涨，政府调控措施也密集出台。在7-9月例行轮储成交63万吨。之后10月8日-11月9日，国储第一批投放市场，但由于质量较差，成交下滑，最低时，成交不足3成。11月10日开始，国储第二批投放开始质量相对较高，有利于优化储备棉投放资源结构，满足企业需求，成交率也有所提升。2021.7.5-11.30，储备棉轮出累计成交总量120万吨，成交率77.98%。在国家一系列调控措施影响下，棉价止涨小幅回落。

2022年，进入二季度，美联储加息加剧经济衰退风险，国内棉花供给松，需端未有明显起色，棉纱、坯布成品走货慢，下游采购难以明显支撑棉价，棉花加工企业仍有大量皮棉未售，现金流紧张，另外，美欧对新疆棉花进口禁令升级，外需市场订单脱节明显，棉价大幅下跌。2022年7月，中储棉公布了2022年第一批中央储备棉轮入政策，7月13日启动，轮入对象为21/22年度疆棉，计划轮入总量30-50万吨。由于当时商业库存正处于历史高位，30-50万吨的收储量对市场影响较为有限。此外，政策还规定了轮入竟买的最高限价为前一工作日国内现货价格，以及现货价格18600元/吨的熔断机制，显示出国家有稳定市场的意愿。不过收储的价格相对比较低，市场的交储意愿并不是特别大，叠加后期新疆疫情使得交储并不方便，有大部分时间收储率为0%。数据显示，2022年7月13日至11月11日储备棉累计挂牌50.3万吨，成交8.672万吨，成交率17.24%，成交加权均价15896 元/吨。

2023年二季度，棉价出现流畅上涨行情，主要来自供应端，在种植面积下降、出现极端天气的情况下2023/24年度国内棉花产量预期下降、籽棉抢收预期抢跑，另外上半年进口量较少且国内棉花商业库存逐步紧缺。2023年7月18日晚，中储棉发布2023年中央储备棉销售公告，起初未明确抛储挂牌总量，储备棉单日挂牌量从1万吨增量至1.2万吨，并在9月4日增量至2万吨，11月6日再度下调至1.2万吨直至抛储结束，且整个抛储周期都限定了仅限纺企采购。2023年7月31日至11月14日储备棉累计挂牌123.21万吨，成交88.47万吨，成交率71.81%。加权平均成交均价17424元/吨。   

总结

从2008年以来，国内棉花政策大致经历三个阶段。第一阶段，开展为期三年的棉花收储，发挥托市作用，虽然收储政策在一定程度上保障了棉农和加工企业的利益，稳定了市场供给和棉花价格，但也给用棉企业带来了较大的压力，加重了国家的财政负担。2014年为了解决阶段政策带来的结果弊端，对实行棉花直补政策，随着政策推进，我国棉花市场逐步建立起以市场供求关系为基础的价格形成机制。

另外，2015年后为了解决棉花库存问题，迈入了灵活利用利用收抛储政策时期，引导市场平稳有序运行，减轻国家财政压力，并优化棉花储备的调控体系。通过实施抛储政策，进一步缩减国内外棉花价格差距，从而降低纺织企业的原材料采购成本，增强了中国纺织业的国际竞争力，整体而言，在后临储时代的收抛储政策更多来自于行情方面的驱动，在价格大涨的时候抛储政策更容易出台，而大跌的时候倾向于收储政策，从而达到稳定棉价效果。